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來源：南京卓遠
作者：西南公司 吳迪
引言
國企改革三年行動已圓滿完成收官，站在新起點上，新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動已蓄勢待發(fā)。那么城市國企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過觀察，我們發(fā)現(xiàn)城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業(yè)運行不同特征與屬性等，在實踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權建設、內控體系建設、薪酬績效管理等方面。為此，我們以問題為導向，特推出本期視界。
2019年國務院印發(fā)《改革國有資本授權經營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號），系統(tǒng)提出一企一策地對國有企業(yè)分類授權，出資人代表機構對不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權放權，要建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應的國有資本授權經營體制，實現(xiàn)授權與監(jiān)管相結合、放活與管好相統(tǒng)一。國企三年改革行動已經圓滿收官，城市國企分層分類授權的建設和落實尤其重要。
一、分層分類授權背景
2015年12月，國務院國資委、財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），明確提出要準確界定不同國有企業(yè)的功能，針對性推進改革的要求，從推進改革、促進發(fā)展、實施監(jiān)督、定責考核等方面體現(xiàn)差異性，同時明確實施主體與分類方案、分類的跟蹤及動態(tài)調整為其中關鍵環(huán)節(jié)。2020年4月國務院國資委召開深化國有企業(yè)分類改革專題推進會，進一步細分國有企業(yè)分類方法，將現(xiàn)有國有企業(yè)劃分為商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類企業(yè)，并明確改革重點：商業(yè)一類企業(yè)改革突出市場化機制、均衡型治理、差異化管控方面；商業(yè)二類企業(yè)改革突出加大國有資本投入和新興產業(yè)布局，同時要加強市場化改革；公益類企業(yè)改革核心是擺脫行政思維，遵循市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，健全市場化機制，充分學習借鑒市場化改革經驗?！吨笇б庖姟窂娬{了國有企業(yè)推進改革中分類思維的重要性和基本要求，禁止一刀切形式，引出了分類授權放權的線索。
2018年7月，國務院印發(fā)了《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），除明確兩類公司轉型方向及工作重點外，也明確國有資本投資、運營公司的設立是為了“改革國有資本授權經營體制，完善國有資產管理體制，實現(xiàn)國有資本所有權與企業(yè)經營權分離，實行國有資本市場化運作”。《實施意見》的提出明確了建設授權機制在國有企業(yè)市場化轉型中的重要性，是“管資本”模式的國資授權經營機制改革真正落地的重中之重。
2019年，針對產權與機制、經營主體活力、資源內耗與重復建設三大國企歷史頑疾，國務院國資委印發(fā)了《改革國有資本授權經營體制方案》（以下簡稱“《方案》”）、《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》（以下簡稱“《清單（2019年版）》”）?！斗桨浮访鞔_了國資委、財政部及其他部門、機構作為出資人代表機構的履職方式，并且基于“權責統(tǒng)一”原則，要求企業(yè)明確自身監(jiān)管、改革與發(fā)展責任?！肚鍐危?019年版）》重點選取了5大類、35項授權放權事項，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項）、產權管理（12項）、選人用人（2項）、企業(yè)負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）、重大財務事項管理（3項）等，其中一二五類重點對企業(yè)，三四類重點對個人，內容上聚焦國企改革重點，包括混合所有制改革、資產重組、上市公司與股權管理、職業(yè)經理人及市場化薪酬分配、中長期激勵等。《方案》及《清單（2019年版）》的提出，以具體的指導明細內容，將國有企業(yè)分層分類授權工作推動到落實層面，加快了各區(qū)域國資系統(tǒng)建設分層分類授權體系的進程。
自《清單（2019年版）》發(fā)布以來，多省、市、區(qū)國資委順應本輪國企改革浪潮，基于本地國企發(fā)展特點，先后發(fā)布了國有資本授權相關清單類文件，加快推動包括完善公司治理結構、一級企業(yè)對所屬企業(yè)同步開展授權放權、任期制和契約化改革、市場化經營機制完善等配套動作在內的國企改革工作。
表1.1 分層分類授權政策整理
最后隨著2020年5月《國企改革三年行動方案（2020——2022年）》（以下簡稱“《行動方案）》”）的印發(fā)，國企改革進入行動關鍵期，打造國有資本投資運營公司成為改革重要方向，形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制。建立分級分類的授權體系，激發(fā)國有企業(yè)經營管理活力也是《行動方案）》七大專項行動的部署之一，各區(qū)域國企在對照行動方案、實施改組組建過程中，為實現(xiàn)“管資本”模式的國資授權經營機制改革真正落地，建設差異化的管理機制，對不同功能定位、行業(yè)領域、發(fā)展階段的子企業(yè)實行差異化的分類考核、分類監(jiān)管、分類授權放權，成為改革工作的重中之重。
總體來看，國有企業(yè)分層分類授權政策的提出并不突兀，而是經過了長時間的鋪墊積累，逐步明確了授權目的、授權層次、授權范圍后才納入了整個國企改革行動中推動執(zhí)行。
圖1.1 分層分類授權關鍵政策梳理
但在實際落實中，問題頻出。隨著國有企業(yè)業(yè)務的快速發(fā)展，業(yè)務規(guī)模及線條增加，大多數(shù)區(qū)域重點國有企業(yè)下屬直管二級企業(yè)數(shù)量急劇提升，其規(guī)模不同、大小不一，業(yè)務成熟度也存在較大差異，而以往的工作中，對于二級企業(yè)的管理缺乏分類基礎，就造成包括投資決策、人力資源等各項管理工作缺乏系統(tǒng)性、科學性、規(guī)范性的依據，最終造成集團對于二級企業(yè)的管理耗費精力高，對于二級企業(yè)分類管理授權上呈現(xiàn)“急、散、雜”的特點。
同時在本輪國企改革壓縮管理層級的要求下，部分進度稍快的國有企業(yè)，基于資源資產劃分打造形成了二級子集團，建立了“集團本部－二級子集團－三級專業(yè)公司”的組織架構。另外在區(qū)域國資整合動作越來越頻繁的背景下，有許多區(qū)縣平臺公司進行了區(qū)域范圍內的國資國企整合，也快速打造了“集團本部－二級公司－三級項目公司”的三層組織架構?；谶@一背景，為準確定位二級公司，充分激活各層級公司經營管理活力，開展分類授權，明確集團本部及二級公司或子集團間的權責界面是必不可少的。
二、分層分類授權內涵
通過對分層分類授權系列政策內容進行分析整理，我們了解到，在推進分層分類授權過程中，主要包含兩個層面、四大基礎分類的授權動作開展和工作要求。
（一）分層授權內涵
從政策內容來看分層授權內涵，一是政府或國資管理單位等出資人向企業(yè)層面進行授權，二是企業(yè)內部、由集團層面向下屬二級、三級企業(yè)進行授權。
1、出資人向企業(yè)授權
第一層授權，是針對出資人代表機構與國家出資企業(yè)之間權責邊界不清晰，國有資產監(jiān)管越位、缺位、錯位現(xiàn)象仍有發(fā)生，國有資本運行效率有待進一步提高等問題而提出的。主要動作為實行清單管理，制定出臺出資人代表機構監(jiān)管權力責任清單，明確清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內事項大幅減少審批或事前備案。本層級授權理順后，原則上應實現(xiàn)由企業(yè)自主經營決策的事項由企業(yè)經理層和職能部門開展管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。授權關鍵點在于國資監(jiān)管系統(tǒng)能否“授得下”、“管得好”，國有資本投資運營公司能否實現(xiàn)“接得住”。
2、集團向子公司授權
隨著國有企業(yè)改革工作深度推進，進入具體落實階段，第二層授權也逐漸受到關注。第二層授權具體指在企業(yè)內部，集團對下屬二、三級企業(yè)依照業(yè)務領域和功能定位開展分類授權管控、分類考核，輔以任期制和契約化改革、工資總額管理制度及相應的監(jiān)督管理機制，有效推動各單位改革和發(fā)展，進一步激發(fā)各層級企業(yè)經營活力與經營效率?？梢姡瘓F向子公司分類授權管理是開展系列工作的基礎，是經營活力有效提升的土壤與基礎保障。本輪授權關鍵點在于一級國有企業(yè)能否“放得下”、“管得好”，下屬重點企業(yè)能否“接得住”，并實現(xiàn)高效經營。
圖1.2 分層授權等級劃分示意圖
（二）分類授權內涵
在第一層授權中，各?。ㄊ?、區(qū)）政策文件基本將授權企業(yè)劃分為兩類公司、直管國有企業(yè)、雙百企業(yè)、其他企業(yè)（以參股企業(yè)為主）四大基礎分類。具體來看，兩類公司作為本輪授權放權改革的主要落實對象，授權要求與《清單（2019年版）》內容高度一致，甚至基于區(qū)域發(fā)展需要可略有拓展；一般區(qū)域直管國企，當前也均以兩類公司為標桿來開展改革進程，但實際執(zhí)行有限，在具體業(yè)務開展上仍有行業(yè)的桎梏，總體授權范圍小于兩類公司；雙百企業(yè)作為各行業(yè)內高速發(fā)展的國有企業(yè)，不乏處于敏感行業(yè)的領軍企業(yè)，在授權事項上需結合具體情況，制定“一企一策”；對于參股企業(yè)，國資監(jiān)管部門無實際控制權，一般不介入日常經營，以加強參股管理為主，不涉及授權放權內容。
表.2 不同企業(yè)在第一層授權內涵差異
在第二層授權中，開展分類工作屬于分層分類授權工作在企業(yè)中落實中的關鍵環(huán)節(jié)之一。目前具體分類方式與分類標準尚沒有固定標準，但只要能夠科學合理的支撐集團管控，有效激活企業(yè)經營活力，且實現(xiàn)國有資產的保值增值，即為合適的分類授權方法，在此不過多展開敘述。
三、分類授權關鍵環(huán)節(jié)分析
基于前文對分級分類授權工作的政策內容及工作內涵論述可發(fā)現(xiàn)，當前第一層分類授權工作已基本形成了較為固定的模式與標準。而企業(yè)方能直接參與并享有較大主觀能動性的是第二層授權內容，即企業(yè)內部的、由集團層面向下屬二、三級企業(yè)開展的分級分類授權工作，是實際工作推進中問題較多，更加考驗經營層管理能力，同時在當前國企改革中較為緊迫的內容。因此對第二層分類授權工作中的關鍵環(huán)節(jié)進行梳理將是本章節(jié)主要內容，同時將結合當前國有企業(yè)中的一些典型做法，進一步明確在第二層分類授權中開展工作的重難點，并提供相關工作開展的思路。
總體來看集團向子公司開展分類授權主要包含以下五個關鍵環(huán)節(jié)，且各環(huán)節(jié)主要開展工作及工作成果如下。
圖1.3 分類授權工作開展的關鍵環(huán)節(jié)
（一）分類標準確定
在推行集團內的分類授權工作時，首先需要明確對下屬公司開展分類授權的劃分標準。從原則上說，在進行二級公司分類時，應堅持以全面推進集團整體發(fā)展戰(zhàn)略導向為中心，兼顧企業(yè)歷史和管理現(xiàn)狀的原則，圍繞整體業(yè)務布局，深化集團企業(yè)管理改革，基于各業(yè)務板塊發(fā)展需要，全面服務于提升集團管理水平與價值創(chuàng)造能力，才有利于平穩(wěn)有序推進下屬企業(yè)分類管理標準的制定、宣貫和執(zhí)行。
制定分類標準時，從實際授權分類上看，最常見的劃分方式為基于集團中長期戰(zhàn)略發(fā)展方針，以二級企業(yè)業(yè)務開展情況進行初步劃分，同時參照功能定位，以國資委統(tǒng)一的商業(yè)一類、商業(yè)二類及功能性企業(yè)功能劃分進行輔助調整。一般來看較為成熟的業(yè)務板塊授權較為充分，而新設業(yè)務板塊在管控上則較為嚴格。
除此之外，另一種更為復雜的方式則是制定行權能力評估指標體系，將業(yè)務開展差異與業(yè)務特性、企業(yè)實際行權能力、管理成熟度作為定性指標內容，以經營數(shù)據為依據，綜合考核企業(yè)經營特性，制定可量化、可比較的評價指標與評價標準。在已形成的著重規(guī)模、效益、管理難度的通用指標基礎上，以二級企業(yè)差異化類別管理為導向，評估宏觀戰(zhàn)略環(huán)境變化與挑戰(zhàn)，綜合分析各業(yè)務板塊發(fā)展變動，根據企業(yè)的功能定位和業(yè)務特點設置差異化專用指標，同時明確需要進行特異化管控的企業(yè)類別。通過定量指標和定性指標相結合、通用指標與個性化指標相補充的方式，采取得分核算的方式為企業(yè)授權等級進行劃分。下表為某集團開展下屬企業(yè)授權等級劃分的評分表。
從兩種授權等級劃分的方法來看，分類授權等級評價標準既要考慮下屬企業(yè)的共同性，又要兼顧企業(yè)的個性因素；要全面反映企業(yè)綜合的經營管理水平，包括經營規(guī)模、經營效益和管理難度等，又要反映二級企業(yè)功能定位和行業(yè)發(fā)展水平，并結合實際業(yè)務開展需求進行重點評判。例如企業(yè)業(yè)務為能源投資，則要重點關注與其主營業(yè)務相關的投資規(guī)模；如企業(yè)定位為內部服務類，則管理成熟度更要考慮人事費用率等因素。通過對各企業(yè)多維度、多線條的指標體系的建立，才能最終形成較為完善的分類授權等級劃分標準。
（二）分類體系落實
在明確分類標準后，需進行具體的分類授權管理工作推進落實，進一步明確各二、三級企業(yè)的具體授權等級。
首先需要對特異性處理的企業(yè)進行排除單列，明確納入統(tǒng)一分類授權管理體系的企業(yè)名單。一般來說進行經營評估需要二級企業(yè)具備一定的連續(xù)經營數(shù)據，因此常見的特異性企業(yè)類型包括新設企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)、非經營單位、待清退企業(yè)等。
明確納入分類授權管理體系的企業(yè)名單后，被授權企業(yè)需先了解整體的分類框架，對已形成的評判標準進行交流溝通、指標選定完善，并開展授權等級評定相關材料的申報工作，作為評判依據支撐。集團層面則基于下屬企業(yè)提交的授權等級申報材料，開展相關的指標評判工作，基于評判因素的權重設定及具體指標賦分結果，計算每家企業(yè)行權能力得分；最后基于設立好的賦分模型得出被授權企業(yè)在分級分類授權得分體系中所處的區(qū)間范圍，對范圍內的二、三級企業(yè)進行授權等級劃分。經營數(shù)據通常采用企業(yè)連續(xù)三年的平均數(shù)據，因為三年能夠較為客觀地反映出企業(yè)經營數(shù)據的連續(xù)性與持續(xù)性，同時也與經營層的任期較為契合?；诖?，除重大發(fā)展事件外，授權等級的評價周期也可設定為三年。
除各因素計算得分外，還可以通過設置能反映企業(yè)發(fā)展階段以及對集團戰(zhàn)略發(fā)展影響度的調節(jié)系數(shù)。在更契合不同二級企業(yè)的定位的同時，對下屬企業(yè)發(fā)展提供導向作用。通常調節(jié)系數(shù)主要考慮二級企業(yè)的戰(zhàn)略影響，即從集團戰(zhàn)略決策、價值目標、產業(yè)結構達成以及集團市場目標達成的維度進行賦值，同時調節(jié)系數(shù)與集團對業(yè)務板塊的戰(zhàn)略調整也息息相關。此外，實際應用中部分企業(yè)設置調節(jié)系數(shù)時，為表現(xiàn)對初創(chuàng)期的二級企業(yè)發(fā)展進行鼓勵與保護，在一定范圍內會基于二級企業(yè)成立年限采用倒序方式進行系數(shù)賦值。
因此在分類授權體系執(zhí)行落實中，最終得分計算公式可表現(xiàn)為：
其中X為通用性評價指標的單項得分，β為對應通用性評價指標的單項權重，λ為不同通用性指標類型的調整系數(shù)，基于各企業(yè)所處的戰(zhàn)略定位，經營性質對通用性評價指標得分影響進行調整，b為被評判企業(yè)的特異性指標加減分。
（三）授權清單明確
明確授權等級劃分及不同授權分類所包含的企業(yè)名單后，需要進一步明確各授權種類下所應包含的授權事項，出具分類授權清單。
在保證與第一層授權總框架符合的前提下，根據企業(yè)經營特點、管理要求的不同，有兩種不同的清單制定工作推進思路。其一是將授權內容劃分為通用授權及個性化授權兩部分，進行綜合評估，集中進行授權清單的統(tǒng)一制定。一般由集團董事會辦公室牽頭，聯(lián)結各部門綜合討論得出，各職能模塊授權以統(tǒng)一的進度與節(jié)奏推進整體授權清單的形成與完善。其中通用授權為在已形成的分類授權等級基礎上，對各級別企業(yè)采取的共性授權清單；個性化授權則是基于每家企業(yè)各自的經營需求及業(yè)務開展特點，進行的小幅度授權內容調整。下圖為某集團董事會辦公室制定印發(fā)的《分類授權清單》中不同層次授權內容。
其二是以職能線條為主線，由職能部門對下屬企業(yè)相關職能行權能力進行獨立評估，來進行相應授權范圍劃定，推進各職能授權進度，并制定對應的授權清單。各子公司授權清單制定以職能線條分解，并分別由集團不同職能部門獨立開展評估工作，進行授權清單制定及后續(xù)的授權范圍動態(tài)調整，實現(xiàn)靈活授權，董事會辦公室僅作為牽頭部門進行總體協(xié)調，避免各職能板塊差距過大，形成沖突。在最終授權清單成果上，表現(xiàn)為各職能板塊獨立的授權內容，如《授權清單（投資事項）》，或作為對應職能管理制度中的內容（如并入《薪酬管理制度》中作為章節(jié)內容）。此類授權方式常見于下屬企業(yè)經營業(yè)務多元化明顯，且差異性較大的集團公司。
圖1.5 以職能線條授權示意圖
總體來看，上述兩種授權清單的制定方法經過對比，各有優(yōu)勢。傳統(tǒng)清單式授權能更快建立起滿足授權體系的分類授權清單，同時在組織形式上更為常見（牽頭部門+支持部門）；職能線條式的授權清單確定方式，能更及時地反映下屬企業(yè)實際行權能力與管理需要，但在組織形式和推進方式上，對集團各職能部門提出了更高的綜合能力要求。其中明顯的相同點是，兩種授權清單制定方式，均強調了對被授權企業(yè)實際工作開展的個性化行權需求的滿足，這實際上也是開展分級分類授權工作的難點所在，即如何更好地解放業(yè)務生產活力，在集團層面的業(yè)務開展熟悉程度及市場洞察力上提出了極大的要求。
表1.5 兩類授權工作推進形式對比表
另外需要特別關注的是，在制定授權清單時，應明確授權穿透層級。對于集團組建時間較短，各類管理體系尚不成熟的企業(yè)，應盡量實現(xiàn)向下級公司授權的一步到位，減少轉授權情況的出現(xiàn)；而對于集團運行成熟，且下屬公司具備較好的管理體系，可適當放寬相關的轉授權機制，但監(jiān)督機制仍需跟進。
（四）監(jiān)督體系建設
對下屬企業(yè)授權后，集團層面并非完全放開管理，而是要通過建立完善的監(jiān)督機制，為相關事項的運行監(jiān)督護航，實現(xiàn)“管的好”。在集團對下屬企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，常見的方法包括審計管理、風控管理、派駐股權代表等，輔以對授權企業(yè)經營管理者的契約化管理，實現(xiàn)授權后的效益實現(xiàn)。如何將相關工作做實，并有效發(fā)揮出相關的監(jiān)督管理功能，避免空有制度卻無法落地實施是實施監(jiān)督體系建設的重中之重。本部分以派駐國有股權代表這一常用的監(jiān)督管理體系為例，介紹在相關工作開展上的關鍵內容。
國有股權代表指的是在含有國有股份的企業(yè)中，國家需要派出代表人員進駐企業(yè)，負責推進國有資產保值增值的使命實現(xiàn)，國有股權代表一般會擔任相應職務來發(fā)揮其國有資產“維護者”和“代言人”的作用，并需要承擔國有資產增值保值的個人責任。國有股權代表擔任的職位主要分為三類：董事會成員、監(jiān)事會成員、高級管理人員等，具體擔任職位要根據企業(yè)的類型（國有獨資、國有控股、國有參股）而定。
為充分發(fā)揮派駐股權代表對下屬企業(yè)的監(jiān)督管理效用，需要實現(xiàn)對派駐股權代表的管理、監(jiān)督及考核機制制定與落實。一是要明確股權代表的任免程序、任職資格及權責義務，只有程序完整合規(guī)，才能確立相關工作開展的基調；二是明確對股權代表工作的記錄要求，包括會議出席情況、議題參與情況、作用發(fā)揮情況等，并周期性形成工作報告，對任職企業(yè)的重要決策及實施情況、經營現(xiàn)狀及存在問題進行匯報，同時出具個人意見建議，便于集團層面加強對下屬企業(yè)運行的掌握；三是明確對股權代表的考核制度，發(fā)揮考核的指揮棒功能，從日常工作落實、工作效用發(fā)揮、勤勉盡職情況等方面進行評判，同時基于所屬企業(yè)的年度目標設立關聯(lián)性指標；四是落實考核結果，參照一般經營層考核結果運用，影響股權代表的薪酬績效及崗位職級調整。同時股權代表作為集團熟悉子企業(yè)經營情況的重要渠道，應將集團層面利益視為優(yōu)先，如何平衡任職企業(yè)效益與集團整體效益間可能出現(xiàn)的矛盾，是在工作開展及考核評價中彈性考慮的內容。
同樣的，類比其他監(jiān)督管理功能，在建立監(jiān)督體系中，也需要先明確開展監(jiān)督管理工作的責任人或組織機構，其次明確相關工作執(zhí)行的開展抓手及開展形式，第三是明確相關的考核機制，最后則是要強化考核結果落實，以此搭建切實有效的保障體系，促進授權機制的合規(guī)執(zhí)行。
（五）動態(tài)調整機制
為進一步規(guī)范和完善企業(yè)內部管理，提高企業(yè)的經濟效益和綜合競爭力，有效激勵企業(yè)不斷提升經營管理水平，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)動力和活力，形成推動企業(yè)高質量發(fā)展的有力抓手，打造PDCA良性循環(huán)，在二級企業(yè)授權落實后需要在已有分級分類授權框架的基礎上，建立動態(tài)量化評價管理機制，但具體操作需要特別關注以下幾點：
一是評估內容的明確。如同開展分類授權工作一樣，在集團內部，各二級企業(yè)間發(fā)展并不均衡，發(fā)展速度存有差異，各企業(yè)實際情況、業(yè)務特點與管理模式千差萬別，因此在授權后的評價工作開展時，要針對性的設置評估體系，評估授權力度與行權能力建設的對等性。對授權后效果的評估著重圍繞以下幾方面：一是對授權力度的反饋與評估，由被授權企業(yè)自主反饋授權后執(zhí)行意見；二是對行權能力建設的反饋與評估，由被授權企業(yè)自主反饋、集團部門動態(tài)評估進行雙向考量；三是對相關授權執(zhí)行的綜合評估，由被授權企業(yè)出具授權范圍內重大事項的審批執(zhí)行情況，集團部門跟進評估執(zhí)行效果。
二是對分類授權機制的周期性系統(tǒng)調整。主要涉及到授權清單、授權等級的調整等內容。開展相關工作時有兩個關鍵點需要明確，一是處理好特殊企業(yè)及非經營單位的分類管理。由于分類授權工作開展時的單列，在后續(xù)評估工作開展時，同樣要先確定是否將其納入常規(guī)分類管理范圍，按照其職能定位、業(yè)務性質、整體規(guī)模、作用發(fā)揮等情況，能否參照相應類別企業(yè)進行授權管理。其中新成立企業(yè)應基于其管理定位及戰(zhàn)略定位進行專項決議；二是調整周期的確定，通常調整周期與分類評估周期保持一致為三年，但對于發(fā)展迅速的企業(yè)及新設企業(yè)，評估周期可特設為一年。
三明確施行機制。包括評估執(zhí)行主體與評估工作流程。與前文相承接，根據授權清單制定的不同方式，執(zhí)行主體上應保持相同的機制，即職能線條授權由各部門獨立開展，清單式授權由董辦牽頭；評估工作流程依然采取雙向信息對接的方式，即被授權企業(yè)提交相關行權工作報告、行權建設成果及其他輔助資料，評估部門依據材料，對照上一輪分類授權評估結果進行審定，基于審定結果開展授權等級、授權范圍的調整工作。
四是要強化評估結果運用。二級企業(yè)分類授權后的評價結果須與實際工作中的行權硬性配置，行權情況與經營表現(xiàn)進行直接掛鉤，如領導班子職數(shù)、工作開展合規(guī)性、財務數(shù)據表現(xiàn)等；同時要基于評估結果，對被授權企業(yè)的薪酬水平、人員配置、經營目標等進行動態(tài)調整，構建起二級企業(yè)授權級別能升能降、經營層薪酬水平能增能減、人員編制能多能少的協(xié)同機制，真正做到分級分類授權與集團管理各維度上的協(xié)同聯(lián)立。
（六）分級分類授權具體案例
成都產業(yè)投資集團有限公司（以下簡稱“成都產業(yè)集團”）是由原成都工業(yè)投資集團吸收整合市農發(fā)投公司和市技轉集團于2017年底改組成立，注冊資本100億元，是成都唯一入選“雙百行動”綜合改革市屬企業(yè)。近年來，成都產業(yè)集團緊扣“引導產業(yè)投資、促進產業(yè)升級”功能定位，深度轉變經營模式，著力在現(xiàn)代治理、市場經營、專業(yè)運作等方面創(chuàng)新突破，不斷激發(fā)動力活力。截至2021年10月底，集團資產總額1258億元，營業(yè)收入、利潤總額分別同比增長80.2%、356%。聚焦現(xiàn)代治理能力提升，以管住風險和放活經營為目標，成都產業(yè)投資集團建立分級分類授權經營和全面覆蓋有效的監(jiān)管體系，推動放權賦能向“管資本”轉變。通過持續(xù)深化授放權經營，下屬企業(yè)經營活力有效激發(fā)，其中獲得A類授權的下屬產業(yè)資本集團連續(xù)三年利潤同比增長50%以上，成為集團利潤的“單打冠軍”。
為推進分級分類授權體系的建設落地，成都產業(yè)集團主要開展了四個方面的工作。
一是優(yōu)化現(xiàn)代企業(yè)治理結構。成都產業(yè)集團通過進一步厘清各治理主體權責邊界，實現(xiàn)黨委討論前置事項清單和黨建進章程“雙覆蓋”，參照國務院國資委對中央企業(yè)要求編制了集團層面的《董事會工作規(guī)則》，針對性制定了董事會向經理層授權、監(jiān)督經理層行權機制，為后續(xù)開展分級分類經營授權，充分激發(fā)下屬企業(yè)經營活力奠定了一定基礎。
二是開展分級分類授權經營。2020年9月成都產業(yè)集團由董事會辦公室牽頭，通過外部條件、公司治理、人才隊伍、企業(yè)實力四個方面因素考慮，制定形成了《成都產業(yè)集團下屬二級企業(yè)分類評分指標體系》，以此對下屬15家企業(yè)進行了ABCD分類分級評價，將包括項目投融資、資產出租、薪酬福利管理等11類權限進行了分級分類授權。最終分類授權結果上5家A類企業(yè)享有充分授權，9家B類企業(yè)享有部分授權，1家C類企業(yè)不予授權，并形成《成都產業(yè)集團授權放權清單（2020年）》（以下簡稱“《清單（2020年）》”）?！肚鍐危?020年）》主要明確了分級分類授權的結果及針對各授權級別的具體授權清單，以及部分特殊授權企業(yè)的特殊授權內容。通過實施授放權經營，各下屬企業(yè)結合工作實際持續(xù)縱深推動標準化、規(guī)范化運作，實現(xiàn)決策責任歸位和管理責任到位。
為持續(xù)完善分類授權體系，成都產業(yè)集團制定了動態(tài)評估體系。評估體系包含授權運用情況匯報、授權能力動態(tài)評估體系等工作機制，評估周期為一年一評，由董事會辦公室牽頭開展。2021年8月，成都產業(yè)集團對2020年度授放權經營執(zhí)行情況開展了“綜合評價+企業(yè)自評”，通過征求集團領導和相關部門意見、走訪調研各相關下屬企業(yè)、各下屬企業(yè)自評等多種方式，對集團2020年授放權工作實效進行了全面梳理和評價，結合2021年授放權工作計劃，形成了《集團2020年授放權事項運用情況的綜合報告》，報告系統(tǒng)梳理了分級分類授權后二級單位在不同授權內容上實際工作開展情況，不同授權級別企業(yè)在行權能力建設情況，存在的問題以及解決完善思路等內容。
本輪授權動態(tài)評估后，成都產業(yè)集團基于評估結果，進一步擴大授放權執(zhí)行主體范圍，充分考慮新設立或新提級管理的下屬企業(yè)經營實際，將納入集團授放權管理的15家企業(yè)擴大至20家，并將充分授權的A類企業(yè)由2020年的5家增加至10家；根據成都市加大國有資本對科技創(chuàng)新賦能要求，對新設下屬科創(chuàng)投集團單獨開展符合創(chuàng)投特點的授權經營，明確主業(yè)范圍內的創(chuàng)業(yè)投資及基金業(yè)務、股權退出交易等15類自主決策事項，極大提高了審批效率。
三是創(chuàng)新審計垂直管理模式。圍繞構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，創(chuàng)新建立以集團審計中心為抓手的“1（一部）+1（一中心）+1（一平臺）+N（多下屬企業(yè)）”內部審計管控模式，全面整合協(xié)同內部審計資源，搭建大數(shù)據內審平臺，通過審計目標管控、標準制定、力量調配“三統(tǒng)一”和審計規(guī)劃計劃、規(guī)則制定、督促整改和組織實施“四集中”，全面整合內部審計資源，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，打造集團內審監(jiān)督一盤棋。
四是搭建了完備的股權代表管理機制。成都產業(yè)集團為強化下屬企業(yè)股權代表管理，制定了《專職董事委派管理暫行辦法》《兼職董事、監(jiān)事委派管理辦法》《外派董事監(jiān)事履職管理辦法》一系列制度體系，對派駐下屬企業(yè)的董事（監(jiān)事）職責履行、管理工作、考核評價體系和實施方法、相應考評等級及獎懲制度等均做出了清晰完善的規(guī)定。同時委派董事、監(jiān)事的工作匯報、工作記錄有專門的表格工具與文本要求，在考核指標設置上清晰明確并與實際工作相結合，對派駐股權代表的工作開展有明確指導作用。
四、小結
分層分類授權作為本輪國企改革中的重要一環(huán)，其在落實環(huán)節(jié)上其實并無太多特別之處，與三項制度改革、任期制和契約化改革等內容相似，核心目的均是為了激發(fā)各級國有企業(yè)經營活力，提高經營管理效率，但分層分類授權更加看重集團經營管理層對于所經營業(yè)務與下屬企業(yè)的熟悉程度，同時也更加需要上下層級間的溝通交流，對于集團層面來說，照搬照抄且不可取，務實且合適的便是最好的。