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一

近日，廣西“南寧天價(jià)停車(chē)費(fèi)事件”一事引起熱議，2023年5月18日-5月26日期間，輿情顯示共搜集到“南寧天價(jià)停車(chē)費(fèi)事件”相關(guān)數(shù)據(jù)共計(jì)227121條。南寧市市長(zhǎng)甚至因此公開(kāi)道歉，南寧市政府發(fā)出系列通告、展開(kāi)系列調(diào)查，該事件才得以暫告一段。

涉事公司為南寧慧泊停車(chē)場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“慧泊公司”），成立于2017年，注冊(cè)資本為5.02億元，經(jīng)營(yíng)范圍包括停車(chē)場(chǎng)服務(wù)、充電樁銷(xiāo)售、物業(yè)管理等。

回溯事件的起始，我們發(fā)現(xiàn)，5月18日事件一經(jīng)曝光，便在網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)酵，南寧物價(jià)局、南寧市政府迅速做出反應(yīng)，但事件并未平息。直到5月23日，南寧市舉行新聞發(fā)布會(huì)，就大家關(guān)心的問(wèn)題作出回應(yīng)，承諾將采取系列過(guò)渡性措施，南寧市長(zhǎng)公開(kāi)道歉并赴一線調(diào)研，該事件暫告一段。但“城市停車(chē)管理與收費(fèi)”、“公共資源合理利用和管理”等議題仍然為關(guān)注焦點(diǎn)，各大媒體、各城市均參與討論尋找“城市停車(chē)管理與公共資源”之間的合理平衡點(diǎn)。

圖1 南寧天價(jià)停車(chē)費(fèi)事件梳理

圖片來(lái)源：公開(kāi)資料，卓遠(yuǎn)整理

該事件不僅涉及公共資源的合理利用和分配，也暴露出城市治理的失范和偏差，需要引起高度重視和深刻反思。這種對(duì)公共資源的過(guò)度收費(fèi)，損害了市民的合法權(quán)益，也違背了城市治理的初衷和目標(biāo)。

二

圖片來(lái)源：公開(kāi)資料

根據(jù)多渠道信息來(lái)源，對(duì)慧泊公司的經(jīng)營(yíng)管理情況簡(jiǎn)要分析后，本文就事件發(fā)生的原因繼續(xù)剖析。

（一）公益化與市場(chǎng)化的模式抉擇

目前南寧市城市道路兩側(cè)停車(chē)位的經(jīng)營(yíng)管理采用的是市場(chǎng)化邏輯，即在遵循法律法規(guī)要求的前提下將停車(chē)泊位管理視為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)邏輯及業(yè)務(wù)方式均以市場(chǎng)化視角設(shè)計(jì)，本質(zhì)上屬于使用者付費(fèi)模式。慧泊公司收取的停車(chē)費(fèi)計(jì)入企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，不作為“行政事業(yè)性”收費(fèi)納入政府非稅收入。

從國(guó)內(nèi)其他城市做法來(lái)看，許多地方政府都在對(duì)城市道路兩側(cè)停車(chē)位的收費(fèi)模式展開(kāi)探索，主要可概括為兩大思路。一是實(shí)行經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)方式，企業(yè)收支自循環(huán)，即由政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)主體負(fù)責(zé)停車(chē)場(chǎng)投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理的全流程，停車(chē)收費(fèi)作為企業(yè)收入，用于彌補(bǔ)項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理的各類(lèi)成本，如南寧。二是實(shí)行行政事業(yè)性收費(fèi)方式，由政府部門(mén)直接監(jiān)管道路停車(chē)費(fèi)用收取，所收取的停車(chē)費(fèi)用上繳財(cái)政，列入政府非稅收入，落實(shí)“收支兩條線”，如南京。

對(duì)比來(lái)看，無(wú)論經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)還是行政事業(yè)性收費(fèi)，都是路邊停車(chē)收費(fèi)的合理方式。南寧市采用的是市場(chǎng)化程度較高的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)模式，與發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)城市停車(chē)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號(hào)）所倡導(dǎo)的“按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)要求，以企業(yè)為主體加快推進(jìn)停車(chē)產(chǎn)業(yè)化”原則一致，但價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和杠桿，以及規(guī)范化管理尚待提升。

（二）授權(quán)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性有待討論

從慧泊公司招標(biāo)信息可以發(fā)現(xiàn)，慧泊公司除對(duì)于南寧市各區(qū)道路停車(chē)位進(jìn)行收費(fèi)管理，還在自治區(qū)其他城市開(kāi)展業(yè)務(wù)?；鄄垂居?017年經(jīng)市政府授權(quán)取得城市道路停車(chē)服務(wù)管理權(quán)，至今已開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)近6年。對(duì)于類(lèi)似特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)處理，地方政府通常以?xún)煞N方式進(jìn)行，一是通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)市場(chǎng)化確定運(yùn)營(yíng)主體，二是直接選定地方國(guó)有企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)主體，兩種方式均需簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

慧泊公司獲取城市道路停車(chē)服務(wù)管理權(quán)的方式屬于政府直接授權(quán)委托，與政府授權(quán)水務(wù)公司、燃?xì)夤咎卦S經(jīng)營(yíng)方式類(lèi)似，在合規(guī)性上并未違反具體法律的相關(guān)規(guī)定。但從實(shí)際流程來(lái)看，慧泊公司并非南寧市一級(jí)國(guó)有企業(yè)，城市道路停車(chē)服務(wù)管理權(quán)的授權(quán)期限、授權(quán)范圍等關(guān)鍵信息對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)并不清晰，業(yè)務(wù)運(yùn)作的各環(huán)節(jié)容易引發(fā)質(zhì)疑?；鄄垂究头藛T表示公司僅享有收費(fèi)權(quán)及管理權(quán)，無(wú)法參與停車(chē)泊位劃分及收費(fèi)定價(jià)的決策。然而輿論事件爆出之后，許多民眾反映慧泊公司存在亂定價(jià)、私設(shè)停車(chē)泊位等問(wèn)題，充分體現(xiàn)了授權(quán)范圍不明確導(dǎo)致的信息偏差。

（三）泊位設(shè)置及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以服眾

停車(chē)泊位設(shè)置不合理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高是本次事件中民眾反饋及質(zhì)疑最大的兩個(gè)問(wèn)題。根據(jù)慧泊公司回應(yīng)及南寧市政府新聞發(fā)布會(huì)回復(fù)，慧泊公司的泊位設(shè)置與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并未違規(guī)。但民眾質(zhì)疑卻未能停止，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為根本原因在于南寧市停車(chē)泊位及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置流程未做到公開(kāi)、透明，產(chǎn)出的結(jié)論與民眾的理解也存在較大偏差。

1、泊位設(shè)置難以滿(mǎn)足民眾需要

截至2023年4月底，南寧市汽車(chē)保有量達(dá)255萬(wàn)輛，目前城市道路設(shè)置的停車(chē)泊位共46908個(gè)，停車(chē)泊位的設(shè)置數(shù)量并未超出實(shí)際需求，尚存在一定泊位缺口。根據(jù)民眾反饋，南寧市部分道路停車(chē)泊位的設(shè)置并不合理，機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)泊位影響了公共交通的正常運(yùn)行，存在一定的安全隱患；中小學(xué)、幼兒園等區(qū)域周邊停車(chē)泊位布局有待優(yōu)化。

南寧市可能存在未在泊位的規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中深入落實(shí)社會(huì)調(diào)研及公眾參與，后續(xù)未能形成車(chē)位的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，車(chē)位設(shè)置的科學(xué)性有所欠缺，車(chē)位優(yōu)化工作較為滯后。

2、定價(jià)機(jī)制有待完善

根據(jù)南寧市發(fā)改委、南寧市公安局印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)南寧市道路停車(chē)位機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（南發(fā)改規(guī)〔2022〕4號(hào)），南寧市道路路內(nèi)停車(chē)收費(fèi)時(shí)段為7:30-21:00，21:00-次日7:30實(shí)行免費(fèi)停放，泊位最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為8元/輛.小時(shí)（一類(lèi)區(qū)域一級(jí)道路停車(chē)2小時(shí)后），未設(shè)上限。23日的發(fā)布會(huì)回應(yīng)“南寧市城區(qū)各類(lèi)區(qū)域及道路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并未違反此規(guī)定”，但卓遠(yuǎn)分析實(shí)際收費(fèi)情況發(fā)現(xiàn)道路停車(chē)整體收費(fèi)較高。以一類(lèi)區(qū)域的一級(jí)道路為例，免費(fèi)停車(chē)15分鐘后，前2小時(shí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6元/輛.小時(shí)，2小時(shí)之后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為8元/輛.小時(shí)，停車(chē)4小時(shí)共需交費(fèi)26.5元/輛。

圖3 南寧市城區(qū)道路停車(chē)位機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

2022年南寧市GDP總量達(dá)5218.3億元，雖在自治區(qū)內(nèi)排名首位，但在全國(guó)省會(huì)城市中處于靠后位置。2022年南寧市人均GDP為59097元，在省會(huì)城市中僅高于哈爾濱。2022年南寧市人均可支配收入為33831元，在全國(guó)城市中處于中上游水平。與國(guó)內(nèi)其他城市現(xiàn)行停車(chē)收費(fèi)制度相比，南寧市停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在免費(fèi)停車(chē)時(shí)間較短、整體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、未設(shè)置24小時(shí)停車(chē)費(fèi)用上限的問(wèn)題，當(dāng)前的停車(chē)收費(fèi)制度與南寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及居民收入情況匹配度較低。

表1 國(guó)內(nèi)部分城市道路兩側(cè)停車(chē)泊位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

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三

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通過(guò)梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)停車(chē)收費(fèi)管理主要有三種模式，分別為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、高階行政事業(yè)性收費(fèi)。

（1）經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)模式以南寧、沈陽(yáng)、銀川為代表，該類(lèi)城市多為GDP排名相對(duì)靠后的城市，地方財(cái)政財(cái)力不足，地方停車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)滯后于汽車(chē)保有量增長(zhǎng)，停車(chē)位缺口持續(xù)擴(kuò)大。該類(lèi)模式的本質(zhì)是使用者付費(fèi)，由政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)主體負(fù)責(zé)停車(chē)場(chǎng)投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理的全流程，停車(chē)費(fèi)用作為企業(yè)收入，用于彌補(bǔ)項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理的各類(lèi)成本，市場(chǎng)化程度高。

（2）行政事業(yè)性收費(fèi)模式以南京、無(wú)錫、武漢、杭州、福州、成都等新一線城市為代表，地方財(cái)政財(cái)力尚可，停車(chē)需求亦比較旺盛，地方有能力跟進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又有停車(chē)收費(fèi)收入全額上繳財(cái)政，形成了良好的循環(huán)。該類(lèi)模式體現(xiàn)公益性，政府部門(mén)直接監(jiān)管道路停車(chē)費(fèi)用收取，所收取的停車(chē)費(fèi)用上繳財(cái)政，列入政府非稅收入，落實(shí)“收支兩條線”，不過(guò)其中運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化程度仍然較高。

（3）高階行政事業(yè)性收費(fèi)模式以北京、廣州、深圳等超一線城市為代表，地方財(cái)政財(cái)力雄厚。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，城市治理完備度高，停車(chē)頂層設(shè)計(jì)完善，而且停車(chē)需求旺盛，但結(jié)構(gòu)性失衡顯著。從權(quán)力屬性上看，路邊停車(chē)收費(fèi)權(quán)本質(zhì)上屬于一種“公法上的債權(quán)”，與民事法律關(guān)系中的債權(quán)不同，公法上的債權(quán)具有直接的行政強(qiáng)制力，因此該類(lèi)區(qū)域?qū)で蟾唠A的收費(fèi)模式，立法保障路邊停車(chē)供給、收費(fèi)、催繳及行政處罰工作。

表2 停車(chē)收費(fèi)模式梳理

資料來(lái)源：公開(kāi)資料，卓遠(yuǎn)整理

從市場(chǎng)實(shí)踐和頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，停車(chē)產(chǎn)業(yè)化是未來(lái)大勢(shì)，政府和市場(chǎng)各歸其位，這并不僅僅局限于建立一個(gè)合理定價(jià)的市場(chǎng)邏輯，更需要政府充分考慮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市治理完備度、運(yùn)營(yíng)企業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合該類(lèi)因素提升城市停車(chē)公共資源利用水平，運(yùn)用市場(chǎng)的議價(jià)能力對(duì)有效停車(chē)資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，最終使得停車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈將成為貫穿激活城市閑置空間資源的新鏈條。

（二）完善頂層設(shè)計(jì)，明確城市停車(chē)收費(fèi)的法理性和合規(guī)性

南京卓遠(yuǎn)曾在《路邊停車(chē)收費(fèi)的法理依據(jù)探討》一文中提出，實(shí)際上我國(guó)不少城市對(duì)于路邊停車(chē)收費(fèi)是缺少上位層面的完善設(shè)計(jì)和明確立法的，如南寧，地方專(zhuān)門(mén)的停車(chē)收費(fèi)領(lǐng)域的政策較少，公開(kāi)的有《關(guān)于規(guī)范南寧市道路路內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)泊位管理工作方案》（南府辦函〔2018〕32號(hào)）、南寧市發(fā)改委、南寧市公安局《關(guān)于印發(fā)南寧市道路停車(chē)位機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（南發(fā)改規(guī)〔2022〕4號(hào)）等少數(shù)政策，近期通告中的參考文件多為中央部委以往的規(guī)章。

因此我們建議在上位法層面（主要是法律、行政法規(guī)）應(yīng)明確路邊停車(chē)收費(fèi)的法律依據(jù)，且對(duì)于具體的收費(fèi)定價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)用途及去向等也應(yīng)由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以達(dá)到公共資源更好地為公眾所用之立法初衷，從而也為城市在實(shí)操中具體實(shí)施路邊停車(chē)收費(fèi)提供明確的法律授權(quán)依據(jù)。

（三）基于內(nèi)部控制五要素，建立企業(yè)停車(chē)管理內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)控制體系

從本次事件的發(fā)酵過(guò)程我們能看出，負(fù)外部輿情發(fā)生時(shí)，慧泊公司在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)控制方面缺位明顯。而且《關(guān)于規(guī)范南寧市道路路內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)泊位管理工作方案》（南府辦函〔2018〕32號(hào)）相關(guān)規(guī)定也并未得到充分監(jiān)督與執(zhí)行，慧泊公司諸多行為與文件相悖，卻從未提出整改，可見(jiàn)企業(yè)完善內(nèi)控、風(fēng)控制度的重要性?；趦?nèi)部控制五要素，并融合國(guó)資委對(duì)內(nèi)控體系的五點(diǎn)要求、“南寧天價(jià)停車(chē)費(fèi)事件”的原因，我們提出完善停車(chē)管理內(nèi)控體系的兩個(gè)要點(diǎn)：

（1）構(gòu)建必要的內(nèi)部環(huán)境。必要的內(nèi)部環(huán)境包括組織、文化和制度三個(gè)方面，組織方面，企業(yè)要設(shè)立專(zhuān)門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理的組織，對(duì)負(fù)外部輿情加以監(jiān)測(cè)并正面響應(yīng)，對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)避，相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，還能夠設(shè)置首席合規(guī)官；文化方面，內(nèi)部控制需要在企業(yè)文化的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)停車(chē)收費(fèi)收支公開(kāi)透明，且需加以監(jiān)督的重要性；制度方面，需要建立停車(chē)收費(fèi)定價(jià)的流程制度等各項(xiàng)制度，如停車(chē)收費(fèi)流程需包含可行性研究、公開(kāi)聽(tīng)證討論會(huì)等流程，確保停車(chē)收費(fèi)流程的合規(guī)性。

（2）構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督主要通過(guò)企業(yè)內(nèi)部自評(píng)價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)，外部監(jiān)督是內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督的重要補(bǔ)充，如輿情監(jiān)督，一是可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督未能發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控問(wèn)題，二是可以提高內(nèi)控體系的有效性。

四