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作者：南京卓遠上海公司 溫開元
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城投公司在推動城市發(fā)展中承擔的角色也在發(fā)生變化，由被動參與項目投資，轉為主動進行產(chǎn)業(yè)投資；由資源政策驅動向產(chǎn)融結合、產(chǎn)業(yè)驅動轉型；由傳統(tǒng)的融資、代建平臺向城市綜合運營、產(chǎn)業(yè)運營服務商轉型。在進行上述轉型的過程中，大多數(shù)城投利用產(chǎn)業(yè)基金，在推動自身轉型的基礎上，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，完善地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈布局。因此本文主要對于城投開展產(chǎn)業(yè)基金相關的運作模式與案例進行研究分析。
01
研究目的
（一）城投公司由融資端向投資端轉型
過去十幾年，城投公司的定位為“城市融資建設主體”，成立相應的城投、交投、水投等融資平臺，通過“整合資源－融資－投資建設－資產(chǎn)運營”的發(fā)展模式，獲得政府的資源注入、財政返還等收益。企業(yè)核心能力主要是融資能力、建設管理能力等，投資方面多為依靠政府的行政指令投資，自主性投資為輔。這種“重融資、輕投資”的發(fā)展模式導致城投公司經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)（或項目）投資積累有限，一些地方的投融資企業(yè)還為此背上了沉重的債務包袱。
由于缺乏地方政府債務的有效管控以及投融資企業(yè)自身的體制機制缺陷，一些城投公司發(fā)展遇到了極大的困難，債務包袱過重，市場化程度低、自身造血功能不足等問題嚴重制約了城投公司的發(fā)展。財預[2017]50號文、財預[2017]87號文、財金[2018]23號文的相繼出臺后，國家對地方政府舉債融資監(jiān)管越來越嚴，意味著城投公司基本無法再通過傳統(tǒng)的方式承擔政府項目的融資與投資建設職能。
為維系企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，實現(xiàn)國有資本保值增值，防范系統(tǒng)性債務風險，城投公司應逐漸從“融資端”向“投資端”轉型，轉變自身定位，作為“促進城市健康發(fā)展的投資主體”，通過發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)基金，以基金的形式籌集資金，帶動相應的融資需求，進一步進行產(chǎn)業(yè)培育，最終實現(xiàn)資本增值。在理順投資決策體制與機制的前提下，提升自身的投資能力及產(chǎn)業(yè)資源整合能力，形成產(chǎn)業(yè)需求拉動融資，市場化可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。
（二）推動城市轉型發(fā)展的重要舉措
城投公司開展產(chǎn)業(yè)基金是其推動城市進步、轉型發(fā)展新階段的重要舉措。與其過去依賴土地、城市資源、承擔大規(guī)模基礎設施建設的時期有所區(qū)別，這一階段主要是依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展及科技創(chuàng)新帶動城市發(fā)展，通過投資于高端制造、新材料、新能源等重點產(chǎn)業(yè)領域，培育產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，幫助城市完善產(chǎn)業(yè)鏈布局，吸引高端人才。近期召開的中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會、中央金融工作會議、中央經(jīng)濟工作會議也均對建設產(chǎn)業(yè)體系、促進科技創(chuàng)新與先進制造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面提出了相關要求。
黨的二十大報告提出了“建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”的戰(zhàn)略任務，強調要“堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，推進新型工業(yè)化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國”；中央金融工作會議表示，要優(yōu)化資金供給結構，把更多金融資源用于促進科技創(chuàng)新、先進制造、綠色發(fā)展和中小微企業(yè)，大力支持實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，盤活被低效占用的金融資源，提高資金使用效率。優(yōu)化融資結構，更好發(fā)揮資本市場樞紐功能，發(fā)展多元化股權融資，培育一流投資銀行和投資機構；中央經(jīng)濟工作會議指出要以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，發(fā)展新質生產(chǎn)力。實施制造業(yè)重點產(chǎn)業(yè)鏈高質量發(fā)展行動，加強質量支撐和標準引領，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平。大力推進新型工業(yè)化，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，并鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權投資。
02
主要運作模式
（一）平層基金
1、概念
平層基金是指設立基金后，通過股權投資方式直接投資到產(chǎn)業(yè)項目或企業(yè)的投資行為。通過投向不同的行業(yè)及領域，如科技創(chuàng)新、新能源、高端裝備制造、環(huán)保、文化旅游等，幫助相關產(chǎn)業(yè)轉型升級與發(fā)展。由于平層基金投資體量大多較小，大部分區(qū)縣級平臺采用平層基金的方式進行產(chǎn)業(yè)投資。
2、運作機制
（1）投資策略
聚焦特定行業(yè)。平層基金一般在設立時，投資于特定的行業(yè)或領域，如新能源、新材料、裝備制造、生物醫(yī)藥等，具備專業(yè)性和深度，在創(chuàng)造投資價值和回報的同時，幫助城投公司深入理解和把握所投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和機會，更好地管理和輔助參與被投企業(yè)的發(fā)展。
按階段進行劃分。平層基金適合按照投資標的企業(yè)所處的階段進行劃分，根據(jù)目標企業(yè)所處階段不同，產(chǎn)業(yè)基金分種子期（早期產(chǎn)業(yè)基金）、成長期產(chǎn)業(yè)基金和重組產(chǎn)業(yè)基金等。早期產(chǎn)業(yè)基金通常投資于有潛力的創(chuàng)業(yè)公司，幫助其進行初期資本的籌集和業(yè)務模式的驗證；成長期產(chǎn)業(yè)基金通常投資于已經(jīng)具備一定規(guī)模和市場份額的公司，幫助其進一步擴大生產(chǎn)能力、開拓市場和提升競爭力；重組產(chǎn)業(yè)基金投資于處于困境中的公司，通過改善經(jīng)營狀況、優(yōu)化資源配置和整合產(chǎn)業(yè)鏈條，幫助企業(yè)實現(xiàn)轉型和復蘇。
投資于多個項目。平層基金一般會籌備多個項目，通過投資于不同的，以多個項目的綜合收益衡量投資效果。
（2）資金募集
平層基金在設立時資金募集分為兩種情況，經(jīng)濟發(fā)展情況較好的地區(qū)，可以通過外部募資的方式，由各級國資平臺與其他外部資金聯(lián)合出資設立平層基金；經(jīng)濟發(fā)展情況較為一般的地區(qū)，平層基金的大部分資金由國資平臺的自有資金進行出資。大部分區(qū)縣級城投公司成立產(chǎn)業(yè)基金是以自有資金進行出資。
（3）基金管理
成為基金管理人對于資質、自身專業(yè)程度、市場化運作能力等的要求都比較高，因此對于城投公司而言，平層基金的基金管理人一般多選用外部專業(yè)機構擔任；部分具備基金管理人資質的城投公司，會與外部專業(yè)機構聯(lián)合，采用雙GP的模式兩方協(xié)助管理基金，通過學習外部專業(yè)機構的管理方式、運作理念等，提高自身募資投資研判的能力，培養(yǎng)專業(yè)化人才；個別公司會自行承擔基金管理人職責。基金按照市場化方式退出，如并購、上市、份額轉讓等。
3、案例簡析—疌泉中設建筑基金
（1）基本情況
江蘇疌泉中設智慧建筑產(chǎn)業(yè)投資基金（有限合伙）（簡稱“疌泉中設建筑基金”）由泰州市瑞信產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）、江蘇省政府投資基金（有限合伙）、泰州市產(chǎn)業(yè)投資基金（有限合伙）、中城建第十三工程局有限公司以及崇寧資本管理有限公司聯(lián)合成立，崇寧資本管理有限公司為基金管理人?；鹨延?019年9月12日完成了中國證券投資基金業(yè)協(xié)會產(chǎn)品備案，產(chǎn)品備案編號：SGV352。
（2）運作機制
投資策略。疌泉中設建筑基金主要圍繞國家和江蘇省對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略投資的方向，重點投資智慧建筑、新材料、新能源、生態(tài)環(huán)保、新一代信息技術、智能制造、智慧園區(qū)等領域，積極對智慧建筑、智慧城市上下游產(chǎn)業(yè)鏈上的相關新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢企業(yè)進行布局，推進江蘇省智慧建筑、智慧城市、智能制造及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
目前已投資中震科建（深圳）控股有限公司、南京中科煜宸激光技術有限公司、江蘇和天下節(jié)能科技股份有限公司、江蘇大力神管樁有限公司、中茵微電子（南京）有限公司、成都頻岢微電子有限公司、蘇州和陽智能制造股份有限公司及蘇州昆侖綠建木結構科技股份有限公司。
資金募集。疌泉中設建筑基金的資金來自泰州東部新城發(fā)展集團有限公司自有資金、其他泰州市國有平臺以及江蘇省政府投資基金。
基金管理。基金管理人是由泰州市國資部門選聘的市場化基金管理平臺，管理人主要負責項目標的尋找、投資盡調、投后管理、基金日常運作等工作。
（二）母基金
1、概念
母基金并不直接投資于具體項目，而是通過“1+N”的基金架構，通過一支產(chǎn)業(yè)母基金投向若干支子基金，通過子基金對不同的投資領域進行布局，充分發(fā)揮基金引導、資本放大的功能。
2、運作機制
（1）投資策略
規(guī)模較大。母基金本身的投資規(guī)模一般都比較大，并可通過杠桿放大效應，形成更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基金集群，帶動產(chǎn)業(yè)投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
投資多元化。城投公司設立母基金及若干支子基金，通過子基金對地區(qū)發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)或是集團核心業(yè)務板塊等不同領域進行投資布局，投資項目多元化，減少了經(jīng)營風險，尤其是對于城投公司陌生的投資領域，可以避免城投公司通過直接投資或者直接經(jīng)營所帶來的經(jīng)營風險，同時，又通過多元化投資獲取了投資收益，推動了行業(yè)多元化布局，有利于國有資產(chǎn)保值增值。
發(fā)揮雙層杠桿作用。母基金是連接資金端和資產(chǎn)端的重要樞紐。通過母、子基金雙層的投資模式，母基金可在子基金的層面發(fā)揮二級杠桿作用，城投公司利用產(chǎn)業(yè)投資基金對其他社會資本的杠桿撬動作用，以較少的資本金撬動更大的資本進行投資，與其他社會資本收益共享、風險共擔，有利于降低自身投資風險，促進金融資源高效配置，同時，也克服了自身資金不足所帶來的投資約束。
（2）資金募集
母基金的投資規(guī)模較大，一般由發(fā)起主體聯(lián)合其下屬各級公司共同出資，或者由發(fā)起主體聯(lián)合其他國資平臺共同出資設立。
（3）基金管理
母基金的一般自主進行管理，作為母基金的管理人，最核心的內容是把控各個子基金的投資策略，尋找各個投資領域優(yōu)質的項目，推動區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時對市場上各家GP的團隊、行業(yè)深度、過往業(yè)績、投資策略等進行研究分析，通過詳細的數(shù)據(jù)分析及全面的投資交流，幫助子基金遴選出真正有核心能力、風控水平高的基金管理人。通過到期退出、份額轉讓、讓利退出、整體接續(xù)等方式進行退出。
3、案例簡析—A市交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金
（1）基本情況
A市交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金采用“1+N”的總體架構，即1只母基金、若干支子基金的模式。母基金主要發(fā)揮國有資本的引導和帶動作用，在子基金層面上進行杠桿放大。設定不同子基金的投資方向，按照市場化原則進行運作?；鸫胬m(xù)期暫定15年，總規(guī)模100億元，首期50億元。
（2）運作機制
投資策略。根據(jù)A市交通集團目前路橋隧、鐵路及綜合樞紐、土地整理及建設開發(fā)、交通相關產(chǎn)業(yè)及持有型物業(yè)、商貿(mào)物流等五大業(yè)務板塊的布局，結合集團功能定位和資源優(yōu)勢，主要圍繞基礎設施、不動產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)并購升級、定增混改、A市高鐵樞紐經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)投資五個方向，子基金成熟一支，投資一支。
通過基金模式放大資金杠桿，推動交通集團基礎設施投融資模式創(chuàng)新、集團各業(yè)務板塊外延；通過市場化運作，培養(yǎng)專業(yè)化的金融團隊；并以基金為載體，將集團內市場化投資納入基金投資范疇，由母基金統(tǒng)籌布局，對子基金進行分類管理，實現(xiàn)一體化運作，未來將其它金融類業(yè)務納入，打造成金融服務板塊。
資金募集。母基金資產(chǎn)配置主要服務于集團戰(zhàn)略發(fā)展布局，同時為確保母基金能在年內注冊成立，母基金首期不引入外部投資人，子基金引入外部杠桿資金。
基金管理。為了快速培養(yǎng)專業(yè)管理團隊提高國有資本管理能力，A市交通集團成立了基金管理公司服務于母基金，自設立之初起積極按照市場化機制運行，并根據(jù)母基金投資策略，布局相關產(chǎn)業(yè)板塊，推動集團產(chǎn)業(yè)鏈延伸拓展。子基金的基金管理模式類似于平層基金。
03
城投基金管理公司的運作
（一）設立意義
城投公司設立基金管理公司的核心目的在于培養(yǎng)自身的管理能力，通過市場化運作，成為高層次、專業(yè)化的金融投資運作平臺，進一步提高國有資本管理能力。近年來，從中央到地方，各地國企紛紛成立私募基金管理公司，將其作為國有資本運營管理轉型的重要抓手。運用好基金這一金融工具，提升股權投資的管理能力，培養(yǎng)專業(yè)金融人才，對城投公司發(fā)展具有十分重要的意義。
（二）存在的問題
1、基金運作經(jīng)驗不足，市場化招聘較難
大部分城投公司成立基金管理公司后，由公司或集團投資部、戰(zhàn)略發(fā)展部等部門人員在其中任職，這些人員在基金的募投管退各個方面的運作經(jīng)驗相對不足，因此需要進行市場化招聘。但是由于高層次的管理人才大多集中于核心城市，對于區(qū)位優(yōu)勢不足的地區(qū)，開展市場化招聘相對較為困難。
2、市場化運作有所限制
對于市場化的基金而言，管理體制、薪酬激勵等均較為完善，但是對于國資平臺而言，管理體制、薪酬激勵等方面可能會受到其自身屬性的限制，很難完全按照市場化的基金進行運作管理。
（三）設立條件
1、平層基金管理人
需要具有一定數(shù)額的資本金；與產(chǎn)業(yè)基金公司、產(chǎn)業(yè)基金托管人在行政上、財務上相互獨立；具有完備的風險控制制度和內部管理制度；最近三年內未曾有過不良管理業(yè)績或受過管理機關、司法機構的重大處罰；同時具備足夠的、合格的專業(yè)人才。
2、母基金管理人
需要具備中國證券投資基金業(yè)協(xié)會備案認可的私募基金管理人資質；具有健全的投資管理、風險控制、財務管理、項目遴選和投資決策機制，具備良好的內部治理結構和風險控制制度；基金管理人及其董事、監(jiān)事、高級管理人員及其他從業(yè)人員在最近三年無重大違法行為；具備足夠的、合格的股權投資、資產(chǎn)管理工作或相關業(yè)務的專職高級管理人員，母基金合伙協(xié)議須對基金管理團隊的核心人員進行鎖定。母基金存續(xù)期間被鎖定人員如發(fā)生變動，須按照上述條件進行相關人員補充；母基金投資進度完成70%前，鎖定的管理團隊核心成員不得募集、管理相同投資領域、相同地域、相同投資階段和相同投資策略的其他基金。
（四）發(fā)展趨勢
目前對于基金的監(jiān)管趨嚴，體現(xiàn)在基金管理人層面主要表現(xiàn)為：加強私募基金管理人的資質要求和準入審核，提高市場準入門檻；提高私募基金管理人的信息披露要求，加強對投資者的公開透明度；私募基金管理人的風險管理能力需不斷提高，建立完善的風險防范機制。據(jù)中基協(xié)官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2023年11月1日，年內注銷私募基金管理人已達2378家，超去年全年注銷機構總數(shù)。
04
小 結
參與和利用產(chǎn)業(yè)投資基金將是城投公司發(fā)展的一大趨勢。城投公司參與產(chǎn)業(yè)投資基金，不僅僅是政府政策安排，也是其轉型的內在發(fā)展要求。城投公司業(yè)務以公益性、準公益性業(yè)務為主，投資回報較低，造血能力不強，需要通過經(jīng)營機制變革，產(chǎn)業(yè)布局調整增強造血機制，同時城投公司可以通過產(chǎn)業(yè)基金，推進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，構建更加高效的產(chǎn)業(yè)鏈格局，推動區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。