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專欄導(dǎo)語(yǔ)：新型冠狀病毒來(lái)勢(shì)洶洶，但“十四五”謀劃之年也如期而至。疫情并不會(huì)阻礙我們對(duì)于城投“十四五”的研究和部署，反而會(huì)促進(jìn)我們?cè)谶@方面的投入和分享。自2月起，南京卓遠(yuǎn)將在一季度推出18篇城投“十四五”規(guī)劃專欄文章，為全國(guó)城投人奉上知識(shí)大餐，共啟“十四五”輝煌愿景。（注：文中所指的城投，屬?gòu)V義范疇，包含各類政府平臺(tái)公司）
來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)
作者：蔣小寧 尹瀟 張長(zhǎng)喜 徐亨璽
地方政府隱性債務(wù)化解研究
2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）指出“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。但在保增長(zhǎng)的壓力下，各地政府的行為仍可能導(dǎo)致隱性債務(wù)不斷增長(zhǎng)。雖然官方沒(méi)有公布具體數(shù)據(jù)，但從第三方的數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模巨大。地方政府隱性債務(wù)不僅帶來(lái)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，也為平臺(tái)公司“十四五”期間的轉(zhuǎn)型發(fā)展增加了沉重的負(fù)擔(dān)，因此，研究其化解問(wèn)題，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
隱性債務(wù)定義與風(fēng)險(xiǎn)
（一）隱性債務(wù)定義
“地方政府隱性債務(wù)”這一名詞在2017年7月24日召開(kāi)的政治局會(huì)議上首次被提及，一經(jīng)提出即成為熱點(diǎn)話題，目前已有多篇研究成果，但并未形成統(tǒng)一的概念界定。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕27號(hào))和《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)）文件精神，隱性債務(wù)是指地方政府法定限額或發(fā)行形式之外，直接或承諾以財(cái)政資金償還的，或違法提供擔(dān)保的債務(wù)。
（二）隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無(wú)法償付到期隱性債務(wù)而對(duì)地方政府產(chǎn)生信用不利影響的風(fēng)險(xiǎn)。吉富星（2018）指出：2017年末我國(guó)政府債務(wù)已接近國(guó)際通用的警戒線，總體風(fēng)險(xiǎn)可控；融資平臺(tái)負(fù)債代償、公益性項(xiàng)目補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化率是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵；地方政府區(qū)域差異較大、分化趨勢(shì)明顯，總體風(fēng)險(xiǎn)較大。
隱性債務(wù)化解方式與模式
（一）隱性債務(wù)化解方式
2018年，財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”中，提到了六種債務(wù)化解的方式：
1、安排財(cái)政資金償還
通過(guò)年度預(yù)算資金、超收收入、盤(pán)活財(cái)政存量資金等財(cái)政資金來(lái)償還隱性債務(wù)，可以直接減少隱性債務(wù)規(guī)模。由于隱性債務(wù)的承擔(dān)主體主要是平臺(tái)公司，政府可通過(guò)與平臺(tái)公司補(bǔ)簽協(xié)議的方式將還債財(cái)政資金注入公司，并規(guī)定?？顚Ｓ?，確保還債資金用于隱性債務(wù)項(xiàng)目。此方式可執(zhí)行性強(qiáng)，不少地區(qū)的化債方案都采取了這種化債方式。
這種方式更多是對(duì)存量隱性債務(wù)的化解。由于各地能用于化債的預(yù)算財(cái)政資金比較有限，而隱性債務(wù)規(guī)模普遍較大，因此，要想化解隱性債務(wù)還需要綜合采用其他方式。
2、出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還
通過(guò)出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)，這種方式可以為政府籌措一部分資金，但時(shí)間上具有較大的不確定性，資產(chǎn)處置難度較大，現(xiàn)金回流與債務(wù)資金支出較難匹配，因此，真正采用這種方式化債的地區(qū)很少。
采用這種方式化債，政府應(yīng)避免直接出售優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)具有稀缺性，可將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整合注入平臺(tái)公司，不僅能提高優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的價(jià)值，還能增加平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)效益，提升其融資及償債能力，進(jìn)而減輕政府的隱性債務(wù)壓力。資產(chǎn)資源整合專業(yè)要求高，涉及的因素多，政府在進(jìn)行資產(chǎn)資源整合時(shí)應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，也可以聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)輔助實(shí)施，提高整合效率，保障整合達(dá)到預(yù)期效果。
3、利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還
利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入（不含財(cái)政補(bǔ)助資金）償還債務(wù)，實(shí)質(zhì)上是要求平臺(tái)公司利用現(xiàn)有項(xiàng)目現(xiàn)金流逐漸償還債務(wù)，但平臺(tái)公司承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)，其項(xiàng)目收益水平本身就不高，且此類現(xiàn)金流具有期限較長(zhǎng)的特點(diǎn)，與平臺(tái)公司債務(wù)或非標(biāo)債務(wù)的期限并不匹配。因此，這不是隱性債務(wù)化解的主要方式，在已經(jīng)公布的各地化債方案中也少有出現(xiàn)。
4、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)
將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任，可以直接起到降低地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的作用，但轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)對(duì)債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)有較高的要求，一般還會(huì)涉及債務(wù)重組和政府注資，操作難度高，具有示范意義的主要有山西模式。如需采用這種方式，建議聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)輔助實(shí)施，保障隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化合規(guī)合理，達(dá)到預(yù)期的效果。
5、借新還舊、展期等方式償還
由于財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，各地的隱性債務(wù)償還壓力較大，特別是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，償還壓力更大。在已經(jīng)公布的各地化債方案中，不少地區(qū)提出用5-10年的時(shí)間化解隱性債務(wù)，這就需要與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)借新還舊、展期等途徑償還債務(wù)。這類方式是解決期限匹配問(wèn)題的重要前提，其本質(zhì)是“時(shí)間換空間”，可以化解短期債務(wù)到期無(wú)法償還帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
采用這種方式時(shí)，應(yīng)綜合考慮債券市場(chǎng)的資金面、利率變化趨勢(shì)等因素，提前與金融機(jī)構(gòu)談判，保障融資渠道暢通，選擇合適的融資方式，控制融資成本，避免債務(wù)到期時(shí)臨時(shí)融資失敗或融資成本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)。
6、破產(chǎn)重整或清算
對(duì)債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整，并按照公司法等法律法規(guī)進(jìn)行清算，以化解相應(yīng)的債務(wù)。這是一種不得已的化債選擇，實(shí)施起來(lái)難度較大，處理不好，將對(duì)地方政府信用產(chǎn)生較大影響。在已經(jīng)公布的各地化債方案，鮮有方案采用此種方式。
（二）隱性債務(wù)化解模式
根據(jù)上述方式，各地有不少實(shí)踐。在南京卓遠(yuǎn)2019年4月發(fā)布的專欄文章《地方政府債務(wù)化解路徑觀察》的基礎(chǔ)上，本文選擇比較有代表性的?？凇⑸轿鞯饶Ｊ綄?duì)隱性債務(wù)化解進(jìn)行介紹。
1、海口模式:財(cái)政資金還債+債務(wù)置換
?？谑姓?018年7月發(fā)布的《海口市2018—2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案》明確：在徹底梳理排查存量隱性債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過(guò)壓縮經(jīng)常性支出、盤(pán)活存量資金、盤(pán)活土地資源共籌集財(cái)政資金110億元來(lái)償還債務(wù)，同時(shí)通過(guò)債務(wù)置換，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，節(jié)約利息支出，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
?？谀Ｊ酵ㄟ^(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政資金償還隱性債務(wù)，通過(guò)債務(wù)置換降低利息支出，這種模式可執(zhí)行性強(qiáng)，成功概率較高，是各地債務(wù)化解方案中較多采用的模式。但若當(dāng)?shù)刎?cái)政資金有限，隱性債務(wù)總額過(guò)大，就需要結(jié)合其他的方式來(lái)化解債務(wù)。
2、山西模式:資產(chǎn)注入+政府注資+債務(wù)重組
山西省交通運(yùn)輸廳將所有政府還貸高速公路全部劃撥給山西交控集團(tuán)，同時(shí)，山西省國(guó)資委將三家經(jīng)營(yíng)高速公路的地方國(guó)企劃撥給山西交控集團(tuán)下屬子公司，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)全省高速公路；由此，債務(wù)從山西省交通廳轉(zhuǎn)移到山西交控，地方政府隱性債務(wù)從而合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。
山西模式能取得成功，主要有三個(gè)原因：第一，政府為企業(yè)注入大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，用優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)產(chǎn)生的效益和現(xiàn)金流來(lái)覆蓋現(xiàn)有債務(wù)；第二，政府對(duì)企業(yè)大規(guī)模注資，山西財(cái)政將對(duì)山西交控集團(tuán)分年分批注入500億的注冊(cè)資本；第三，債務(wù)重組，山西交控于2018年12月與國(guó)開(kāi)行牽頭正式簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，進(jìn)行了債務(wù)重組，重組規(guī)模達(dá)2600億。
山西模式涉及到優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源整合、政府大量注資支持、大規(guī)模債務(wù)重組，過(guò)程比較復(fù)雜，操作要求高，復(fù)制難度大。
3、其他模式
其他地方也提出了各自的化債方案，既有諸如石泉縣提出的成功概率較高的方案，也有難以實(shí)施的鎮(zhèn)江方案。
石泉縣方案：據(jù)石泉縣政府信息公開(kāi)平臺(tái)顯示，石泉縣財(cái)政每年按照不低于地方可用財(cái)力3%比例建立償債準(zhǔn)備金制度，并逐年遞增；盤(pán)活財(cái)政存量資金，對(duì)部門(mén)結(jié)余資金和連續(xù)兩年未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金一律收回縣財(cái)政用于償還到期債務(wù)；從2019年起，各部門(mén)一般性支出原則上按照每年不低于5%幅度進(jìn)行壓減，壓減資金全部列入償債資金預(yù)算。
鎮(zhèn)江方案：鎮(zhèn)江市爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行支持，由國(guó)開(kāi)行提供總額2000億（10年分批提供）的低息長(zhǎng)期專項(xiàng)貸款，再用申請(qǐng)到的低成本貸款置換鎮(zhèn)江區(qū)域內(nèi)高成本的負(fù)債。但該方案未獲財(cái)政部通過(guò)，目前鎮(zhèn)江已經(jīng)調(diào)整方案，再次上報(bào)。此前的鎮(zhèn)江方案難以實(shí)施，主要是因?yàn)樵摲桨笇?duì)鎮(zhèn)江有利，而對(duì)于國(guó)開(kāi)行卻相當(dāng)于純公益性業(yè)務(wù)，且鎮(zhèn)江也缺乏匹配的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)做支撐。
綜上所述，各地政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，綜合運(yùn)用各種化債方式設(shè)計(jì)隱性債務(wù)化解方案，保障化債方案成功實(shí)施。
隱性債務(wù)化解的建議
1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確定化債責(zé)任
（1）成立領(lǐng)導(dǎo)小組
成立隱性債務(wù)化解領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、審計(jì)、平臺(tái)公司等單位主要負(fù)責(zé)同志為組員，統(tǒng)籌推進(jìn)隱性債務(wù)化解工作。
（2）排查隱性債務(wù)
排查隱性債務(wù)，明確隱性債務(wù)規(guī)模，確定各項(xiàng)隱性債務(wù)的化債責(zé)任人，將化債任務(wù)層層分解至部門(mén)和單位。
2、多種途徑并舉，化解存量隱性債務(wù)
（1） 擴(kuò)大財(cái)政收入留存
通過(guò)增加土地出讓收入、盤(pán)活沉淀存量資金等方式，增加財(cái)政收入。通過(guò)壓縮一般性支出等方式降低財(cái)政支出，擴(kuò)大財(cái)政收入留存，保障償債資金來(lái)源。
（2）推進(jìn)事業(yè)單位改革
推進(jìn)事業(yè)單位改革，減輕政府支出負(fù)擔(dān)。對(duì)于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位進(jìn)行市場(chǎng)化改革，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)或撤銷(xiāo)。對(duì)于公益二類事業(yè)單位，剝離其與主業(yè)無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
（3）建立債務(wù)平滑機(jī)制
建立債務(wù)平滑基金，爭(zhēng)取上級(jí)單位的支持，通過(guò)債務(wù)置換，降低債務(wù)成本，同時(shí)與金融機(jī)構(gòu)合作，優(yōu)化債務(wù)期限，合理確定每年的具體化債金額，確保隱性債務(wù)能夠按計(jì)劃化解。
（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化隱性債務(wù)為企業(yè)債務(wù)
政府可將管轄范圍內(nèi)的地下管網(wǎng)、廣告位、房屋等優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)進(jìn)行資源整合，提高資源價(jià)值，注入平臺(tái)公司，增強(qiáng)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)和償債能力，并將部分隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為平臺(tái)公司債務(wù)，降低政府的隱性債務(wù)壓力。
3、合規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，統(tǒng)籌投資計(jì)劃
（1）明確投建模式，避免新增隱性債務(wù)
對(duì)于新增基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可采用合規(guī)代建方式，由政府與平臺(tái)公司簽訂市場(chǎng)化委托代建協(xié)議，通過(guò)政府債券融資和財(cái)政資金支付項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用。
除委托代建外，也可采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。PPP模式可將債務(wù)期限拉長(zhǎng)，降低短期債務(wù)壓力。但在實(shí)踐中，需厘清政府與社會(huì)資本方的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系，劃清政府債務(wù)和項(xiàng)目公司債務(wù)的邊界，堵住PPP模式下可能形成隱性債務(wù)的各種渠道，同時(shí)通過(guò)合理化風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、納入政府債務(wù)報(bào)告體系、跨期預(yù)算約束、項(xiàng)目績(jī)效管理等進(jìn)行規(guī)范治理。
（2）科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，控制隱性債務(wù)增量
在穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板的背景下，地方政府仍有不少項(xiàng)目投資需求。各地應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌項(xiàng)目投資計(jì)劃，避免盲目投資，嚴(yán)控隱性債務(wù)增量，平衡城市發(fā)展速度與質(zhì)量的需求，保障城市持續(xù)健康發(fā)展。
4、推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，避免連帶債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
（1）建立科學(xué)的國(guó)資監(jiān)管模式
政府授權(quán)國(guó)資委履行出資人職責(zé)，以管資本為核心，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單，明確監(jiān)管層級(jí)和權(quán)限，科學(xué)界定企業(yè)董事會(huì)職權(quán)，依法落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，形成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。
（2）推動(dòng)企業(yè)形成自主決策機(jī)制
平臺(tái)公司每年初制定年度發(fā)展目標(biāo)和投融資計(jì)劃，上報(bào)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。年度計(jì)劃內(nèi)投融資由企業(yè)按分級(jí)授權(quán)管理科學(xué)高效自主決策。年度計(jì)劃外投融資和對(duì)外擔(dān)保按不同類別和權(quán)限進(jìn)行決策管理，超出自主決策權(quán)限范圍事項(xiàng)上報(bào)國(guó)資委按決策程序?qū)徟?/p>
（3）減輕平臺(tái)公司非經(jīng)營(yíng)性債務(wù)負(fù)擔(dān)
政府與平臺(tái)公司就新增公益性項(xiàng)目與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目簽訂市場(chǎng)化的委托代建協(xié)議，對(duì)于以往沒(méi)有明確投建模式的公益性項(xiàng)目與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也應(yīng)補(bǔ)簽相關(guān)協(xié)議，通過(guò)債務(wù)置換等方式，降低平臺(tái)公司非經(jīng)營(yíng)性負(fù)債，促進(jìn)平臺(tái)公司輕裝轉(zhuǎn)型。
（4）合理控制平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模
政府合理控制平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率與債務(wù)規(guī)模，支持平臺(tái)公司適度通過(guò)增加債務(wù)的方式投資并購(gòu)優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，培育做大市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，擴(kuò)大營(yíng)業(yè)收入，提高盈利能力，增強(qiáng)平臺(tái)公司市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
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