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報告執(zhí)筆人
■殷劍峰國家金融與發(fā)展實驗室副主任
■王蔣姜 國家金融與發(fā)展實驗室宏觀金融研究中心助理研究員
摘要
■2020年一季度新冠疫情的爆發(fā)對我國中央及地方政府的財政承擔能力提出了很大的挑戰(zhàn)。為有效防控疫情，各級政府均大幅增加了防疫相關支出，并穩(wěn)步推進各項積極財政政策。疫情期間，各級財政收入均大幅銳減，地方政府財政赤字持續(xù)擴大，地方政府債券成為減緩疫情沖擊的主要方式。
■在地方政府債務積極增長的同時，不同地區(qū)的債務表現(xiàn)出現(xiàn)較大的分化。疫情沖擊進一步分化了各地區(qū)的債務風險，加劇了區(qū)域之間的不平衡現(xiàn)象。各地方債務的可持續(xù)性根本上取決于產業(yè)結構是否完善、經濟韌性是否強勁，因此債券資金的使用效率成為當下需關注的重要問題。
■在特殊時期，各級政府需以中央財政為基礎，并配合相應的貨幣政策，以保就業(yè)、保民生為底線，共同助力經濟的穩(wěn)步恢復。中央財政應當發(fā)揮更為積極的作用，特殊時期可適當加大疫情嚴重地區(qū)的轉移支付，更加積極發(fā)揮國債作用；地方政府在提升債務融資比重的同時要注意財政和債務的可持續(xù)性問題，重點在于債券資金的使用方向是否可促進當地的產業(yè)轉型升級，形成債務-產業(yè)-收入的良性循環(huán)；央行需配套貨幣政策保障資金對實體經濟的支撐，同時要注重貨幣政策與財政政策之間的協(xié)調性。
目錄
一、央地財政需進一步協(xié)調
（一）中央與地方財政收支情況
（二）中央與地方債務情況
二、地方政府債務負擔區(qū)域分化較重
（一）各省市財政債務情況
（二）東中西部地區(qū)比較
（三）不同疫情等級地區(qū)比較
三、建議
報告正文
一、央地財政需進一步協(xié)調
中央與地方財政收支情況
受新冠疫情沖擊，一季度全國總財政收入大幅下滑。2020年一季度全國總財政收入累計下滑13.8%1，其中一般公共預算收入累計增速為-14.3%，政府性基金收入同比下滑12個百分點。從收入結構來看，稅收收入增速下滑16.4%，主要表現(xiàn)為疫情封鎖措施導致的經濟活動停滯相關稅收的大幅銳減；進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅累計下滑23.9%，外貿出口退稅累計下滑27.9%；而國內因停工停產和居家隔離措施，增值稅和消費稅分別下滑23.6%和16.4%。中央和地方政府總財政收入同時縮減，均出現(xiàn)較大程度的跌幅。一季度中央和地方總財政收入分別下滑17.04個百分點和11.79個百分點，其中中央和地方政府性預算基金收入分別下滑30.6%和10.7%，而中央一般公共預算收入下滑較多，一季度中央累計下滑16.5%，地方一般公共預算收入下滑12.3%。全國財政收入的銳減一方面源于新冠疫情的沖擊，一方面來自于大規(guī)模減稅降費的影響。
全國財政支出整體出現(xiàn)小幅下滑，但防疫相關支出大幅增長。一般公共預算支出累計下滑5.7%，其中與防疫直接相關的公共支出大幅上升，衛(wèi)生健康支出累計上升4.8%，而受疫情影響較大的科學技術、文化傳媒及交通運輸等方面的支出分別下滑26.4%、8.9%及16.5%，可以看出一季度公共財政支出的主要方向為防疫相關。中央與地方的財政支出表現(xiàn)差異較大，一季度中央本級財政支出累計上升3.7%，而地方財政支出下滑7.0%，受國有土地使用權出讓金支出的影響，地方政府性基金支出下滑10.7%，可以看出在防疫抗疫的特殊時期，中央財政承擔了更多的支出責任。
地方政府財政在面對重大沖擊時更具脆弱性，更需關注地方政府財政的可持續(xù)性。2020年一季度全國總財政赤字累計16472億元，其中中央維持財政順差14486億元，順差有所收窄，相較于去年同期順差縮減4643億元；而地方財政逆差在不斷擴大，相較于去年同期逆差擴張7.93%。可以看出雖然中央支出責任有所增加，但是并未改善地方政府赤字不斷增長的趨勢，因此中央與地方政府之間的財政事權和支出責任劃分仍需進一步的改革和調整。
中央與地方債務情況
為緩解疫情對經濟的沖擊，財政積極發(fā)力，政府債券承擔了較大的融資功能。2020年一季度國債和地方政府債券發(fā)行均呈現(xiàn)較大幅度的增長，2020年1-3月累計發(fā)行國債7350億元，同比增長44.12%；累計發(fā)行地方政府債券16105億元，同比增長14.49%，主要為新增債券，占比約為96%，其余為再融資債券用于借新還舊；一季度未發(fā)行置換債券。雖然一季度國債增速較快，但是在政府債券市場2中，一季度國債發(fā)行規(guī)模僅占21.57%，低于2019年整體占比34.82%，國債依舊存在較大的發(fā)行空間；地方政府債務中地方政府債券占比47.26%，相較于2019年增長了10.78個百分點，地方政府債券成為地方政府減緩疫情沖擊經濟的主要方式。
2020年一季度地方政府債券的發(fā)行有三個顯著特點：一是地方政府債券整體發(fā)行速度加快，發(fā)行明顯前置。二是專項債券的發(fā)行比例大幅上漲。三是債券發(fā)行期限明顯延長，中長期地方政府債券發(fā)行比例大幅增加。
地方政府債務負擔在不斷加重。從債券余額來看，2020年3月國債債券余額16.8萬億元，同比增長12.87%，地方債債券余額22.6億元，同比增長17.68%，地方債券存量占比不斷升高，意味著地方政府債務負擔亦在不斷增長。一季度各級政府杠桿率均在上升，中央政府杠桿率小幅增至17.2%，地方政府杠桿率上升2.4個百分點至32.7%。
債券發(fā)行利率整體下行，發(fā)行價格下降。由于央行不斷釋放流動性，加之整體市場風險偏好降低，國債利率自2020年顯著下行，地方政府債券平均發(fā)行利率由2019年3.9%降至2020年3月的3.19%，各省市城投債發(fā)行利率下降50-100BP。
圖1 政府債券利率變動情況
數據來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。
二、地方政府債務負擔區(qū)域分化較重
各省市財政債務情況
1.財政收支情況
一季度一般公共預算收入增速下滑超20%的省份有內蒙古、海南、陜西、黑龍江、山西、新疆、湖北。其中下滑最嚴重的為湖北省，1-2月收入累計同比下滑31.27%，主要原因在于湖北省疫情發(fā)展嚴重，采取了強度最大的隔離措施，省內經濟活動幾近于全面停止，因此無論是稅收收入還是非稅收入都出現(xiàn)大幅下滑，累計增速分別下降32.8%和24.8%。
從一般公共預算支出來看，各省份均大幅增加了防疫抗疫相關的支出，湖北省衛(wèi)生健康支出同比增長82%，而由疫情造成的停工停產狀態(tài)下，多數省份減少了對教育、科技信息、文化傳媒與旅游以及交通運輸方面的支出。
從各省市的一般公共預算收支逆差來看，浙江省財政赤字規(guī)模及同比縮減幅度最大，而收支逆差增幅增速最大的三個省份分別為廣東、山西、湖北。其中山西和湖北主要由于經濟停滯狀態(tài)下財政收入的大幅下滑，而廣東省主要源于財政支出的大幅增長，2020年2月廣東財政支出累計上升4.05%，其中防疫相關的衛(wèi)生健康支出、社會保障與就業(yè)支出及公共安全支出分別增長22%、17.2%及7.1%，與其他省份不同的地方在于廣東省在1-2月增加了農林水和教育支出，二者分別增長了47%和6.1%，因此廣東省財政收支逆差擴張增幅較大。
圖2 2020年1-2月各省市財政收支累計增速變動情況
數據來源：CEIC，財政部，國家金融與發(fā)展實驗室。
2.政府債務情況
2020年一季度地方政府整體債務呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，即除財政收入之外，債務融資逐漸成為地方政府的資金渠道。20個省份地方債務發(fā)行量同比增長在10%以上，其中北京、海南、安徽、貴州總債務發(fā)行量增長超100%，主要表現(xiàn)為地方政府債券發(fā)行的快速增長，四個省份一季度發(fā)行地方政府債券同比增長亦超出100%。從債券發(fā)行規(guī)模來看，一季度總發(fā)行量較多的省份為江蘇省、廣東省、浙江省，其中江蘇省發(fā)債規(guī)模遙遙領先，債務以城投債為主，一季度江蘇省城投債發(fā)行3023.93億元，同比增長24.88%，而廣東省一季度地方債務總發(fā)行以地方政府債券為主，一季度發(fā)行1634億元同比增長41.85%。從債券余額來看，一季度債務總余額增長最快的為山西、廣東、河北、江西、北京，增速均在25%左右，均為地方政府債券余額的快速增長。
在不考慮2020年一季度疫情對經濟的沖擊情況下，部分省市面臨巨大的債務償還壓力，多數在2021年-2023年會達到償債巔峰，償債壓力最大的地區(qū)為天津、青海、貴州及東北三省，債務的還本付息壓力均超出當地財政收入的一半以上。若疊加此次疫情對經濟的沖擊，一季度全國GDP增速下滑至-6.8%，多數省市財政收入同比下滑明顯，可以預計未來5年之內各級地方政府都將面臨巨大的債務付息壓力。2020年一季度債券的發(fā)行多以10年以上期限為主以緩解各地的債務壓力，預計未來再融資債券發(fā)行規(guī)模會不斷加大。
東中西部地區(qū)比較
1.財政收支情況
一季度東中西部地區(qū)的財政收支均出現(xiàn)下滑，其中中部地區(qū)財政收入下滑幅度最大，降幅達14.7%，主要在于湖北和山西財政收入受疫情波及較大。各地區(qū)的財政支出皆因疫情經濟停滯出現(xiàn)不同程度的縮減。
綜合財政收支逆差來看，東部及中部地區(qū)財政赤字同比均大幅增長，其中東部地區(qū)財政收支逆差擴張幅度達到41.83%，中部財政逆差擴幅也達到10.31%，而西部地區(qū)的財政逆差縮減12%。
圖3 2020年1-2月東中西部地區(qū)財政收支累計增速變動情況
數據來源：CEIC，財政部，國家金融與發(fā)展實驗室。
2.政府債務情況
一季度各地區(qū)大規(guī)模加速發(fā)行債務，以城投債發(fā)行增長最快，但各地區(qū)債務發(fā)行增速差異較大。中部地區(qū)債務發(fā)行量增長最快，總債務增長36.37%，可以看出中部省份財政存在非常大的融資需求，一方面用來彌補財政收入大幅下滑后的財力緊張，一方面出于緩解疫情沖擊提振經濟的需求。從債券余額增速來看，一季度各地區(qū)債務余額增速均在15%以上，增速最快的為地方政府債券，且各地區(qū)之間的存量增長速度差異并不大，中部地區(qū)總債務余額增速21.6%，約高出東部地區(qū)3個百分點，高出西部地區(qū)5.2個百分點。
圖4 2020年一季度東中西部地區(qū)地方政府債務發(fā)行增長情況
數據來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。
圖5 2020年一季度東中西部地區(qū)地方政府債務余額同比變動情況
數據來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。
地方政府債務的不斷擴張在助推經濟的同時為各地區(qū)政府財政形成很大的風險，從圖6可看出，西部地區(qū)未來的債務償還壓力最大，其次為中部地區(qū)，東部地區(qū)還本付息壓力較小。需要注意的是，現(xiàn)有償還壓力尚未計入新冠疫情對經濟的沖擊力。中部地區(qū)財政收入受疫情沖擊最大，同時債務發(fā)行和債務余額均在快速增長，因此未來中部地區(qū)財政面臨較大的債務風險。
圖6 東中西部地區(qū)地方政府未來償債壓力對比
注：未來償債壓力為地方政府未來財政收入中用來償還債券利息及到期本金的比重，其中財政收入采用各省市一般公共預算收入與政府性基金收入來進行測算，下同。
數據來源：WIND，財政部，各省市財政廳，國家金融與發(fā)展實驗室。
不同疫情等級地區(qū)比較
地區(qū)債務風險一方面與地區(qū)經濟發(fā)展水平相關，一方面也受到疫情沖擊的強烈影響。根據疫情嚴重的程度，對各省市進行分級，以分析不同地區(qū)疫情對政府財政及債務負擔的影響。以2020年4月18日新冠疫情累計確診患者數為基礎，將31個省份劃分為五個等級：I級：湖北（68128）；II級（1000-10000）：廣東、河南、湖南、浙江；III級（500-1000）：安徽、北京、黑龍江、江蘇、江西、山東、上海、四川、重慶；IV級（100-500）：福建、甘肅、廣西、貴州、海南、河北、吉林、遼寧、內蒙古、山西、陜西、天津、云南；V級（0-100）：寧夏、青海、西藏、新疆。
1.財政收支情況
從財政收入變動來看，2020年1-2月所有區(qū)域的財政收入均為負增長，其中第I等級湖北省財政收入下滑趨勢最大，第II等級地區(qū)收入整體下滑幅度最小，累計增速為-4.9%，而第IV等級和第V等級地區(qū)財政收入累計增速下滑均超出10%。
從財政支出變動來看，2020年1-2月份所有地區(qū)財政支出均有所縮減，但降幅不一，除湖北地區(qū)外，財政支出與疫情程度密切相關。第V等級的財政支出降幅最大，第II等級財政支出降幅最小，可以看出1-2月份各地區(qū)的財政支出增長多為防疫相關的支出，如衛(wèi)生支出和就業(yè)保障支出。
可以看出本次新冠疫情的爆發(fā)對于地方政府財政的沖擊力非常大，即使產業(yè)結構較為完善發(fā)達的地區(qū)，也不能完全承受疫情沖擊。
圖7 2020年1-2月不同疫情等級地區(qū)財政收支累計增速變動情況
數據來源：CEIC，財政部，國家金融與發(fā)展實驗室。
2.政府債務情況
從債務發(fā)行來看，一季度不同疫情地區(qū)債務發(fā)行呈現(xiàn)明顯的分化。第一，I級即湖北省的債務發(fā)行規(guī)模有所下降，主要表現(xiàn)為地方政府債券發(fā)行規(guī)模的驟減，降幅達-45.7%。第二，V級地區(qū)的整體債務發(fā)行量整體減少28.15%，其中地方政府債券縮減35.7%。第三，除去疫情最嚴重的湖北和疫情最不嚴重的青海、寧夏、西藏、新疆以外，其余地區(qū)的債券發(fā)行增速與疫情發(fā)展程度變動較為一致，亦與不同地區(qū)的財政收入變動趨勢一致。
從債務余額增速來看，一季度各地區(qū)債務余額均呈現(xiàn)增長趨勢，不同地區(qū)總債務余額變動差異不大。整體來看，每個地區(qū)地方政府債券規(guī)模增速相當，均在15%以上，而城投債增速分化較大，疫情較為嚴重的I、II、III級地區(qū)城投債余額增速均在20%左右，而IV、V級地區(qū)的城投債規(guī)模增速較小。
圖8 2020年一季度不同疫情等級地區(qū)地方政府債務發(fā)行增長情況
數據來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。
圖9 2020年一季度不同疫情等級地方政府債務余額同比變動情況
數據來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。
不同地區(qū)債務償還壓力表現(xiàn)大為不同，結合一季度疫情沖擊，I級湖北省財政收入大幅縮減，而整體債務增速較快。II、III級疫情地區(qū)財政收入所受沖擊較小，雖然債務增速相對較高，但債務負擔相對較小，債務風險整體可控。IV級地區(qū)債務壓力最高，雖疫情發(fā)展較輕，但財政收入受疫情影響較大，且這些省份大多為單一性產業(yè)結構，后期經濟發(fā)展的可持續(xù)性較差，多數省份未來面臨著很大的債務風險，關鍵在于這些省份如何有效運用債務融資的資金去促進當地的產業(yè)轉型升級。V級地區(qū)整體債務規(guī)模較小，償債壓力較高的原因在于這些地區(qū)均屬于不發(fā)達地區(qū)，稅收收入在財政收入中占比較小，但是若考慮到中央的轉移支付，V級地區(qū)存在的債務風險并不大。
圖10 不同疫情等級地區(qū)地方政府未來償債壓力對比
數據來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。
三、建議
疫情特殊時期，積極財政政策將更加積極，各級政府應協(xié)調配合，以中央財政為基礎，并配合相應的貨幣政策，以保就業(yè)、保民生為底線，共同助力經濟的穩(wěn)步恢復。
中央財政應當發(fā)揮更為積極的作用。其一，進一步優(yōu)化央地事權與支出責任，在刺激消費、擴大內需、提振經濟方面，中央政府可以承擔更多的支出責任，特殊時期中央的統(tǒng)一協(xié)調在提高公共支出效率的同時可以減輕地方政府的財政負擔；其二，特殊時期可以適當加大中央對個別地區(qū)的轉移支付，尤其是疫情嚴重地區(qū)及受疫情影響較大的省市，但要注意不能增加地方政府的額外配套財政負擔；其三，積極發(fā)揮國債的作用，提升國債在債券市場的比重，更好的發(fā)揮國債的分配和調節(jié)作用，同時加快特別國債的落地。
地方政府提升債務融資比重的同時要注意財政和債務的可持續(xù)性問題。地方政府財力大幅吃緊的情況下，不斷增加債務規(guī)模已成為必然趨勢，但是需要考慮未來債務的還本付息壓力。實現(xiàn)地方政府債務可持續(xù)增長的突破口在于債券資金的使用方向。一方面，注重地方政府對于專項債的使用效率，而不只是單純的增加債券規(guī)模，需要將專項資金更多投向收益性較強的項目，促進當地的產業(yè)轉型升級，進一步形成債務-產業(yè)-收入的良性循環(huán)。另一方面，地方政府需要對自身的財政支出進行改革，縮減不必要的支出，將錢花在刀刃上，提升地方政府的支出效率。
央行需配套貨幣政策保障資金對實體經濟的支撐。其一，在政府債務規(guī)模大幅增長的同時，需要央行為債券的發(fā)行提供更好的環(huán)境。第二，央行可進一步降準降息，為地方政府債務提供更大的空間。第三，要注重貨幣政策與財政政策之間的協(xié)調性，充分考慮政策的時效性。
[1] 總財政收入指一般公共預算收入和政府性基金收入之和。
[2] 在此中央政府債務僅考慮國債，地方政府債務包含地方政府債券和城投債。
