當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 2018年7月30日，國務院發(fā)布《關于推進國有資本投資、運營各公司改革試點的實施意見》拉開了國有資本授權經(jīng)營體制的改革大幕，各地國資基本形成了“國資委——國有資本投資、運營公司——國有實體企業(yè)”三層管理架構。城投公司在此輪國企改革浪潮中也紛紛轉型，一種轉型方向是成為國有資本投資、運營公司，另一種轉型方向是專業(yè)的國有實體企業(yè)。
南京卓遠在本輪城投調(diào)研中發(fā)現(xiàn)城投公司基本能夠找準自身在國資三層架構中位置，但對于自身的組織問題認識不足，忽視了對集團開展業(yè)務的具體組織方式和效率的思考和研究，往往將企業(yè)存在的組織方式和效率所產(chǎn)生的問題歸因為其他原因，從而導致頭痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。
2019年4月19日，國務院發(fā)布《改革國有資本授權經(jīng)營體制方案》，一方面將對國企進行分類充分授權，“將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作”；另一方面也提到了企業(yè)的行權能力建設，提出“推進管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構。深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革。不斷強化風險防控體系和內(nèi)控機制建設。”這將進一步要求企業(yè)提高自身的組織方式和效率。
本文通過組織理論研究，分析城投公司開展業(yè)務的有效組織方式，以及相關的案例，供相關企業(yè)組織結構設計參考。
一、企業(yè)組織結構理論
企業(yè)的組織結構是一個組織內(nèi)部各構成部分或各部分之間確立的關系形式，它涉及到組織層次的劃分、組織機構的設置、各部門之間的分工與協(xié)作的相互關系等。在企業(yè)組織中，各組成部分之間存在著相對穩(wěn)定的關系，即縱向管理層級關系和橫向溝通協(xié)作關系，這種關系構成了組織結構。
企業(yè)集團的組織結構體系通常包括職能結構、層次結構、部門結構和職權結構，各部門的特點如下表一：
表一：組織結構體系要素
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構成要素 |
主要特點 |
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職能結構 |
它是為完成集團整體目標，各組成部分之間的業(yè)務工作關系 |
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層次結構 |
它是集團內(nèi)各管理層級的構成，也稱組織的縱向結構 |
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部門結構 |
它是集團中管理部門的設置，也稱組織的橫向結構 |
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職權結構 |
它是指集團總部與成員企業(yè)的各層次、各部門在權利、責任等方面的分配關系 |
企業(yè)的組織結構是上述四個要素的有機體，在設計企業(yè)組織結構的時候，需要綜合考慮以上四個要素，不可將企業(yè)組織結構設計狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。
美國經(jīng)濟學家威廉姆森將企業(yè)內(nèi)部組織結構劃分為以下三種類型：（1）U型組織結構，主要產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的早期階段，是最基本的組織結構，特點是管理層級的集中控制。U型組織結構的三種基本形式是直線制、職能制和直線職能制；（2）H型組織結構即控股公司結構，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有獨立的法人資格，是相對獨立的利潤中心。其最大的優(yōu)點在于：母公司和子公司在法律上都是獨立法人，母公司不用承擔子公司的債務責任，大大降低母公司的經(jīng)營風險，也迫使子公司有較強的責任感和經(jīng)營積極性；（3）M型組織結構，通常分為事業(yè)部制組織結構和矩陣式組織結構兩種模式。
二、城投公司開展業(yè)務的常見組織形式
城投公司也基本按照三種基本的組織結構方式開展業(yè)務即U型組織結構、M型組織結構和H型組織結構。每一種組織結構都有其適用條件和特點。
（一）U型組織形式（直線職能制）
此類組織形式，常見于城投公司的業(yè)務數(shù)量相對較少，集團總部和下屬成員企業(yè)直接進行聯(lián)系和管理，由集團總部直接指揮集團各職能部門，各單位自主權相對較小。
圖一：城投公司U型組織形式
例如海口城投就屬于U型組織形式，在公司總部下設有房地產(chǎn)、政府代建以及物業(yè)管理等子公司，公司總部通過職能部門對下屬子公司進行直接管理。
（二）M型組織形式（事業(yè)部制）
此類組織形式，常見于城投公司的業(yè)務數(shù)量相對有限并且集中在某些板塊，既要實現(xiàn)對于板塊業(yè)務的分權又要實現(xiàn)板塊內(nèi)部的集權和統(tǒng)一。每個事業(yè)部內(nèi)部建立自身的職能（U型）結構，這是一種集權與分權相結合的管理方式。
圖二：城投公司M型組織結構
例如：銀川市城市建設投資控股有限公司組建了資本運營事業(yè)部、資產(chǎn)運營事業(yè)部、停車產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、文旅產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、項目發(fā)展事業(yè)部等五個產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)部分管下屬具體業(yè)務子公司開展業(yè)務，發(fā)展企業(yè)五大贏利中心。
（三）H型組織結構（子集團模式）
此類組織形式，常見于城投公司的業(yè)務種類較多，同時某些業(yè)務板塊已經(jīng)規(guī)模較大、模式較成熟，需要更多的自主權限。這種結構采用的是一種分權的模式，下屬子集團內(nèi)部機構完善、獨立自決策權限較高。
圖三：H型組織結構
例如上海城投下設公路集團、水務集團、環(huán)境集團等專業(yè)集團，南京城建集團下設公交集團、公用事業(yè)集團、水務集團、港華燃氣集團等四大集團。
三、組織結構選擇的要點
城投公司在選擇組織結構的時候需要綜合考慮企業(yè)的定位、業(yè)務特點、集團管控模式和企業(yè)人才儲備等因素。
（一）城投公司的定位
城投公司在選擇組織結構時首要考慮的是自身的定位，一方面，需要考慮自身在地方國資三層架構中的定位是什么，是作為資本投資運營平臺還是具體的產(chǎn)業(yè)公司；另一方面，需要考慮自身的戰(zhàn)略定位、業(yè)務布局以及業(yè)務的開展方式。
（二）城投公司的現(xiàn)有業(yè)務情況
城投公司選擇組織結構時還需要考慮現(xiàn)有業(yè)務開展情況，整體的業(yè)務數(shù)量、區(qū)域分布、各業(yè)務板塊的業(yè)務規(guī)模和階段等。對于與集團資源關聯(lián)度高、業(yè)務發(fā)相對處于初級的階段的業(yè)務單元，宜采用U型組織結構；對于業(yè)務趨于成熟，并需內(nèi)部統(tǒng)籌階段的業(yè)務單元，宜采用M型組織結構；對于業(yè)務發(fā)展成熟、規(guī)模相對較大且需要較多的獨立自主決策的業(yè)務單元，宜采用H型組織結構。
（三）城投公司的管控模式
另外，組織結構的選擇還需要考慮，對各業(yè)務單元的管控模式，對于操作管控、戰(zhàn)略管控和財務管控等不同管控模式所具有的不同集權程度，選擇不同的組織方式。
（四）城投公司的人才儲備
同時，組織結構的有效運行離不開管理人員的作用，城投公司在組織結構選擇還需考慮本企業(yè)的人才尤其是高級管理人才的儲備情況。U型組織結構、M型組織結構和H型組織結構對于高級管理人才的綜合性要求越來越高。
四、現(xiàn)階段投融資平臺企業(yè)組織結構特點
對于投融資平臺企業(yè)組織結構的選擇和設計并不是簡單的選擇某一中組織結構，而需要結合自身定位、業(yè)務單元特點、集團管控模式以及人才儲備情況綜合考慮、動態(tài)調(diào)整?，F(xiàn)階段，城投公司組織結構呈現(xiàn)出“多種組織結構并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點。
（一）多種組織結構并存
對于投融資平臺企業(yè)來講，對于不同的業(yè)務單元，采取不同的組織方式。例如對于發(fā)展成熟、成規(guī)模的業(yè)務單元采取H型組織結構（子集團），而對于業(yè)務初步發(fā)展、規(guī)模尚小并且管理人員不夠成熟的業(yè)務單元可采取U型組織結構（直線職能制），這樣就構成了“H型+U型”的組織結構。
（二）適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整
另外，對于城投公司來講，組織結構的選擇，也需隨著外部環(huán)境以及業(yè)務單元的不同發(fā)展階段動態(tài)地調(diào)整自身組織結構。例如，在某業(yè)務單元發(fā)展前期可采用U型組織結構；當該業(yè)務板塊具有一定規(guī)模、并細分多項業(yè)務時，可采用M型組織結構（事業(yè)部制）統(tǒng)籌公司該板塊資源發(fā)展；當該板塊業(yè)務發(fā)展更成熟，需要更多獨立決策權限的時候，可進一步采取H型組織結構（子集團模式）。
（三） 相關案例分析
上海城投現(xiàn)階段的組織結構以及其公路板塊組織的發(fā)展，就呈現(xiàn)出了“多種組織結構并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點。
圖四：上海城投組織架構
在現(xiàn)階段上海城投的組織結構就呈現(xiàn)出“H型+U型”的組織結構特點。同時，其中的公路投資集團在2014年之前的以路橋事業(yè)部的組織結構形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設中的重要地位。在2014年9月，因路橋事業(yè)部在集團內(nèi)是一種虛擬的部門，對業(yè)務的綜合管理不是十分有利，上海城投在路橋事業(yè)部的基礎上組建了上海公路集團，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求實現(xiàn)在董事會領導下的總經(jīng)理負責制，對各項業(yè)務的綜合管理大大提升。