當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 來源：中國財經(jīng)報
編者按：2020年是地方政府債券全面自發(fā)自還五周年。五年來，各級財政部門按照《預(yù)算法》要求，深入推進(jìn)地方政府債券發(fā)行管理改革，規(guī)范、透明的地方政府債券發(fā)行機(jī)制逐步建立健全，為保障積極財政政策有效實施、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作，本報與財政部國庫司共同開設(shè)“地方政府債券自發(fā)自還五周年”專欄，專題宣傳地方政府債券發(fā)行管理改革取得的成就，深入報道各地財政部門和相關(guān)單位的經(jīng)驗做法，為各界更全面了解地方政府債券發(fā)行工作提供一個信息交流平臺。
強(qiáng)化規(guī)范管理 探索創(chuàng)新發(fā)行
自2015年新預(yù)算法實施以來，財政部全面推行地方政府債券發(fā)行制度改革。上海市嚴(yán)格執(zhí)行地方債發(fā)行管理規(guī)定，建立健全發(fā)行管理機(jī)制，積極承擔(dān)改革試點任務(wù)，不斷提高地方債發(fā)行規(guī)范化、市場化管理水平。上海市于2011年被列為首批地方債自發(fā)代還試點省市之一，2014年參與首批地方債自發(fā)自還試點。自2011年11月上海市自行發(fā)行全國首單地方債以來，截至2020年6月，累計發(fā)行地方債7061.8億元，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、民生保障、舊區(qū)改造、軌道交通建設(shè)等公益性重大建設(shè)項目，更好發(fā)揮地方債對于穩(wěn)投資、促增長的重要作用，確保經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。
上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)
一、夯實管理基礎(chǔ)，加強(qiáng)風(fēng)險防控
近年來，上海市委、市政府按照國務(wù)院的部署，高度重視政府債務(wù)管理工作，積極采取有效措施，不斷完善政府債務(wù)管理制度。建立完善地方政府舉債融資機(jī)制，全面落實預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對于公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，一律通過發(fā)行地方政府債券方式融資，嚴(yán)格規(guī)范政府舉債融資行為，嚴(yán)禁各類違法違規(guī)變相舉債。加強(qiáng)政府債務(wù)規(guī)模控制，根據(jù)國家對地方政府債務(wù)實行限額管理的要求，嚴(yán)格在債務(wù)限額內(nèi)合理確定政府債務(wù)舉借規(guī)模，統(tǒng)籌考慮項目建設(shè)資金需求，債務(wù)風(fēng)險水平、綜合財力、存量資金等情況，合理分配新增政府債券額度。加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警，制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立預(yù)警和分級響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)格風(fēng)險事件責(zé)任追究。2019年底，按審計口徑計算的全市政府債務(wù)率為46.1%，低于100%-120%的警戒線，債務(wù)規(guī)模適度，風(fēng)險總體可控。
二、規(guī)范發(fā)行程序，強(qiáng)化流程管理
在地方債發(fā)行中堅持在規(guī)范管理上下功夫，覆蓋發(fā)行前準(zhǔn)備階段、發(fā)行后續(xù)管理階段的全流程，確保地方債發(fā)行工作規(guī)范到位。
一是規(guī)范地方債發(fā)行機(jī)制。制定發(fā)行兌付辦法和招標(biāo)發(fā)行規(guī)則等制度文件，夯實基礎(chǔ)，規(guī)范管理。遵循公開、公平、公正的市場化原則組建承銷團(tuán)，擇優(yōu)選擇評級機(jī)構(gòu)，并形成了每三年開展一次組建承銷團(tuán)和選擇評級機(jī)構(gòu)的機(jī)制。
二是科學(xué)確定發(fā)行期限。綜合考慮債務(wù)年度償還計劃、項目期限、投資者需求、市場偏好等因素，科學(xué)確定發(fā)行期限，近年來逐步提高長期債券發(fā)行占比，更好匹配項目資金需求和期限。選擇發(fā)行時點上，綜合考慮項目的用款時間和市場利率波動情況，合理確定最優(yōu)發(fā)行時點。
三是認(rèn)真組織債券發(fā)行。嚴(yán)格按照財政部關(guān)于公布地方債發(fā)行計劃、發(fā)行前信息披露、信用評級等有關(guān)規(guī)定組織發(fā)行，在債券發(fā)行前召集區(qū)級財政和相關(guān)部門開會，部署做好債券發(fā)行工作。同時，始終堅持地方債發(fā)行實行市場化的原則，在每批債券發(fā)行前組織承銷團(tuán)會議，強(qiáng)化承銷團(tuán)成員的市場化意識，要求承銷團(tuán)成員按市場化原則參與投標(biāo)。
四是加強(qiáng)還本付息管理。嚴(yán)格按照財政部要求進(jìn)行操作，對于市級債券部分，在市級預(yù)算中優(yōu)先安排資金保障債券本息；對于轉(zhuǎn)貸區(qū)級債券部分，市級于每年初將轉(zhuǎn)貸區(qū)級債券的全年還本付息計劃以正式發(fā)文形式下達(dá)，要求各區(qū)按時將還本付息資金上繳市級。在每期債券還本付息前的規(guī)定時間內(nèi)，將全市的還本付息資金劃撥債券登記托管機(jī)構(gòu)，同時，按規(guī)定公布還本付息公告，提高信息披露的準(zhǔn)確性和及時性。
三、創(chuàng)新發(fā)行業(yè)務(wù)，拓寬融資渠道
上海國際金融中心建設(shè)作為一項重大的國家戰(zhàn)略，創(chuàng)新與開放是上海的立足之本。上海按照國家要求，結(jié)合國際金融中心建設(shè)戰(zhàn)略，積極開展創(chuàng)新探索，從地方債發(fā)行制度改革的初期，發(fā)行了地方政府自行發(fā)債的首單；到改革發(fā)展階段，發(fā)行了自貿(mào)區(qū)債券和上交所債券的首單；再到改革深化階段，推出了商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行。
（一）首次在上交所發(fā)行地方債，拉開全國地方債在交易所發(fā)行序幕
為做好財政部提出進(jìn)一步促進(jìn)投資主體多元化，改善二級市場流動性的要求，2016年11月11日，上海市通過“財政部上海證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)”成功發(fā)行了300億元地方債。這是全國首單在證券交易所招標(biāo)發(fā)行的地方債，券商類金融機(jī)構(gòu)踴躍參與，承銷比例達(dá)到33%，進(jìn)一步拓寬了地方債發(fā)行渠道，吸引了更多的證券交易所債券市場投資者參與地方債投資，積極推動地方債投資主體多元化、改善地方債交易流動性和促進(jìn)地方債市場長期健康發(fā)展。同時，通過上交所發(fā)行地方債，支持做大做強(qiáng)全國債券市場，促進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)和發(fā)展。
2016年11月上交所地方債首發(fā)
（二）成功發(fā)行上海自貿(mào)區(qū)債券，推進(jìn)投資主體多元化
為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)地方債發(fā)行方式，加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)有關(guān)決策部署，2016年12月8日，上海市通過公開招標(biāo)方式，在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成功發(fā)行30億元自貿(mào)區(qū)債券。本次發(fā)行的上海市政府自貿(mào)區(qū)債券是我國首只自貿(mào)區(qū)債券，區(qū)內(nèi)及境外機(jī)構(gòu)投資者認(rèn)購踴躍，其中3家外資銀行參與地方債承銷，這是外資銀行首次參與地方債承銷業(yè)務(wù)。地方債在自貿(mào)區(qū)發(fā)行，對于發(fā)展我國政府債券市場、推進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融改革具有重要意義，一方面拓寬了地方債發(fā)行渠道，形成了可復(fù)制、可推廣的操作經(jīng)驗，吸引了外資金融機(jī)構(gòu)等參與地方債投資，促進(jìn)地方債投資主體多元化；另一方面豐富了自貿(mào)區(qū)優(yōu)質(zhì)人民幣資產(chǎn)品種，增加了自由貿(mào)易賬戶內(nèi)資金的投資方向，助推人民幣國際化進(jìn)程。
2016年12月上海自貿(mào)區(qū)地方債首發(fā)
（三）穩(wěn)步推進(jìn)商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行，擴(kuò)大地方債影響力
2019年6月，根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，上海市通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行了5億元三年期專項債券。本次柜臺債在發(fā)行后兩天內(nèi)即分銷完畢，個人投資者和中小機(jī)構(gòu)投資者的分銷金額約各占一半，達(dá)到了預(yù)期效果。在柜臺債發(fā)行準(zhǔn)備階段，邀請有資格且有承銷意向的承銷團(tuán)成員報名成為承辦銀行，并加強(qiáng)需求調(diào)研，摸底了解承銷意向。在柜臺債發(fā)行分銷期，統(tǒng)一宣傳口徑，加大宣傳力度，突出地方債安全性高、收益穩(wěn)健、流動性強(qiáng)等優(yōu)點，增強(qiáng)投資者的參與感與獲得感，營造了良好的市場氛圍。柜臺債的順利發(fā)行，有助于促進(jìn)投資主體多元化，滿足中小投資者的投資需求，為進(jìn)一步拓展地方債發(fā)行渠道積累了寶貴的經(jīng)驗。
2019年6月上海地方債柜臺首發(fā)
四、規(guī)范定價機(jī)制，提高市場化水平
自2015年地方債發(fā)行制度改革以來，地方債發(fā)行定價市場化水平不斷提高，地方債發(fā)行利率高于同期限國債收益率已成為地方財政部門和市場投資機(jī)構(gòu)的共識。按照財政部有關(guān)進(jìn)一步提升地方債發(fā)行定價市場化水平的要求，分析了解各承銷團(tuán)成員的投資額度和投資意向，強(qiáng)化承銷團(tuán)成員的市場化意識，要求承銷團(tuán)成員按市場化原則參與投標(biāo)。合理設(shè)定發(fā)行參數(shù)，在財政部提出的單一標(biāo)位最高投標(biāo)比例不超過計劃發(fā)行量35%的要求基礎(chǔ)上，上海自2011年自發(fā)試點以來，始終對承銷團(tuán)成員的全場最高投標(biāo)比例合理設(shè)定為30%，避免個別承銷商的非理性投標(biāo)影響到債券招標(biāo)的市場化結(jié)果，確保招投標(biāo)倍數(shù)維持在合理區(qū)間。
五、建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提升發(fā)行效果
地方債發(fā)行管理工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)是工作順利開展的基本保障。上海市財政局作為上海地方債發(fā)行主管部門，加強(qiáng)與有關(guān)各方協(xié)商溝通交流，確保每一批債券發(fā)行準(zhǔn)備井然有序，發(fā)行結(jié)果圓滿成功。
一是加強(qiáng)橫向聯(lián)系。主動與項目主管部門溝通，加強(qiáng)部門協(xié)商配合梳理項目，及時溝通信息，明確職責(zé)分工，督促各部門各司其職、各盡其責(zé)、凝聚合力，共同推進(jìn)地方債順利發(fā)行。督促項目單位和主管部門落實管理責(zé)任，加快項目建設(shè)進(jìn)度，確保形成有效投資。
二是加強(qiáng)縱向指導(dǎo)。不斷加強(qiáng)對區(qū)級工作的指導(dǎo)，形成上下聯(lián)動。在發(fā)行前組織區(qū)財政局、專項債券項目的第三方評估機(jī)構(gòu)部署準(zhǔn)備工作，按照財政部要求梳理落實項目，加強(qiáng)對區(qū)級制作專項債券項目實施方案的指導(dǎo)，對選定的第三方評估機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)，確保債券發(fā)行前期準(zhǔn)備平穩(wěn)有序；在債券存續(xù)期階段，明確存續(xù)期公開主體，妥善布置、全面指導(dǎo)，督促區(qū)級財政做好新增債券存續(xù)期信息披露工作。編制制度匯編，內(nèi)容涵蓋地方債發(fā)行制度改革以來的有關(guān)債務(wù)管理、債券發(fā)行等政策文件，對區(qū)級財政局進(jìn)行專題培訓(xùn)，確保全市形成合力。
三是加強(qiáng)市場溝通。發(fā)行前加強(qiáng)市場調(diào)研，發(fā)行后進(jìn)行跟蹤分析。定期召開承銷團(tuán)會議，公布本批次地方債發(fā)行的基本情況，同時了解各承銷團(tuán)成員的投資意向，將發(fā)行信息、投資信息、市場信息在發(fā)行人和投資人之間進(jìn)行共享、互通有無。在每批債券發(fā)行后，對承銷團(tuán)成員參與發(fā)行的情況進(jìn)行跟蹤，細(xì)化分析主承銷商以及歷年來承銷占比較高的承銷團(tuán)一般成員在該批次發(fā)行中的具體投標(biāo)情況，了解投資機(jī)構(gòu)最新的投資意愿和投資策略，做好政策宣傳和業(yè)務(wù)溝通工作，確保年度發(fā)行工作順利完成。
六、設(shè)立信息專欄，加大公開力度
完善地方債信息披露機(jī)制，規(guī)范信息披露流程，增強(qiáng)地方債信息透明度，提高信息披露質(zhì)量，滿足地方債投資者需求。不斷細(xì)化地方債發(fā)行前、發(fā)行后、存續(xù)期及重大事項、還本付息等信息披露。按照時間節(jié)點在上海財政門戶網(wǎng)站、中國債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站全面詳細(xì)公開地方債發(fā)行相關(guān)信息。2017年，上海財政網(wǎng)站特設(shè)了“地方債”專欄，匯集發(fā)布各類地方債發(fā)行相關(guān)信息。專欄設(shè)置了制度文件、發(fā)行信息披露、存續(xù)期信息披露、發(fā)行結(jié)果、付息兌付公告、其他公告通知、政府債務(wù)預(yù)決算等7個子欄目，涵蓋了地方債相關(guān)的所有信息。在發(fā)行準(zhǔn)備階段，按照規(guī)定披露地方債發(fā)行計劃、發(fā)行信息、信用評級等信息。在債券存續(xù)期階段，由市、區(qū)兩級在各自門戶網(wǎng)站上公開新增債券存續(xù)期信息，按照統(tǒng)一格式公開新增債券使用情況、項目建設(shè)進(jìn)度、運營情況等內(nèi)容，不斷推動提高地方債信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。