當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 來(lái)源：南京卓遠(yuǎn) 作者：陳飛虎
隨著國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目逐步進(jìn)入執(zhí)行階段，履約過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越多，其中，項(xiàng)目投資發(fā)生變動(dòng)，是很多PPP項(xiàng)目執(zhí)行中都會(huì)遇到的常見(jiàn)問(wèn)題，但PPP項(xiàng)目超估算或超概算了該怎么辦，是否需要重新立項(xiàng)、重新進(jìn)行財(cái)承論證？會(huì)不會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)有效性造成影響？這一系列的問(wèn)題已成為困擾各方的一個(gè)難題。
下文中，南京卓遠(yuǎn)將結(jié)合實(shí)操項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，立足于項(xiàng)目邊界條件（即建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容）不變的前提下，探討PPP項(xiàng)目超估（概）算的處理措施與建議。
一、PPP項(xiàng)目超估（概）算的原因分析
目前，我國(guó)尚無(wú)專門的政策性文件對(duì)PPP項(xiàng)目的超估算、超概算問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確界定，按實(shí)操及通常理解，我們認(rèn)為超估算一般是指初步設(shè)計(jì)概算超可研投資估算；超概算一般是指施工圖預(yù)算超初步設(shè)計(jì)概算，或者竣工決算超初步設(shè)計(jì)概算。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目面臨超估（概）算問(wèn)題，那么首先要做的應(yīng)該是區(qū)分原因，只有找準(zhǔn)“病因”，才能“對(duì)癥下藥”。在此可以從PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約束機(jī)制進(jìn)行梳理，分為三個(gè)層面，即政府方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）層面、項(xiàng)目公司層面、不可抗力層面。具體見(jiàn)下表：
以實(shí)操情況看，原則上PPP項(xiàng)目中的 “工程建設(shè)”類風(fēng)險(xiǎn)均由項(xiàng)目公司承擔(dān)，因而由項(xiàng)目公司自身原因造成的超估（概）算問(wèn)題理應(yīng)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)，且不予調(diào)整估算或概算（當(dāng)然，特殊情況下另有約定的除外）。因此，下文主要圍繞政府方原因或不可抗力造成的超估（概）算問(wèn)題的處理措施展開論述。
二、PPP項(xiàng)目超估（概）算的處理措施
目前，就中央政策層面而言，僅有一個(gè)10%的規(guī)定，卻沒(méi)有一個(gè)清晰明了的處理方式，許多省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）在政府投資項(xiàng)目管理領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于超估算、概算問(wèn)題的處理也是各自規(guī)定，個(gè)別地區(qū)在10%的基礎(chǔ)上還有縮小控制比例、資金數(shù)額限制等更為嚴(yán)格的規(guī)定。
因此，在具體PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中如遇相關(guān)問(wèn)題，建議首先從項(xiàng)目屬地的政策、規(guī)定入手逐級(jí)向上梳理，以求因地制宜，為問(wèn)題解決找到最合適路徑。
（一）政府方原因或不可抗力造成的超估算
1、工程方面處理流程
PPP項(xiàng)目超估算一般發(fā)生在招標(biāo)采購(gòu)前或招標(biāo)采購(gòu)結(jié)束、項(xiàng)目開工建設(shè)前等階段，傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目超估算處理方式：項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算超過(guò)可研批復(fù)的投資估算10%以內(nèi)的，報(bào)發(fā)改部門核定額度后由概算審批部門批復(fù)；項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算超過(guò)可研批復(fù)的投資估算10%的，由實(shí)施機(jī)構(gòu)重新編制和報(bào)批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，或修改初步設(shè)計(jì)及概算，重新報(bào)批。
參照上述處理原則，結(jié)合PPP項(xiàng)目自身屬性所固有的特點(diǎn)，在項(xiàng)目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時(shí)，可參考以下處理流程：
圖1 政府方原因或不可抗力因素造成的超估算處理流程
上圖在認(rèn)定為政府方原因或不可抗力因素造成超估算的前提下，進(jìn)一步區(qū)分超估算的程度（以10%為臨界值）運(yùn)用不同的處理流程。
另外，應(yīng)注意的是，對(duì)照上圖，在申請(qǐng)估算調(diào)整時(shí)實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)首先提交以下材料：1）估算調(diào)整申請(qǐng)報(bào)告書；2）原可行性研究報(bào)告以及批復(fù)文件；3）由具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制的估算調(diào)整書；4）根據(jù)項(xiàng)目情況需要提交的其他相關(guān)材料。
2、不同程度超估算處理建議
如下表所示：
注：受篇幅限制，上述所涉原招標(biāo)采購(gòu)有效性問(wèn)題將另文論述，本文從略。
（二）政府方原因或不可抗力因素造成的超概算
按現(xiàn)有政策，經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)。不得輕易突破，如確需突破，應(yīng)上報(bào)調(diào)整，此為項(xiàng)目超概算的基本處理原則。
1、工程方面處理流程
實(shí)操中超概算問(wèn)題多發(fā)生在項(xiàng)目公司編制施工圖預(yù)算階段及項(xiàng)目工程建設(shè)過(guò)程中，在項(xiàng)目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時(shí)，可參考以下處理流程：
圖2 政府方原因或客觀因素造成的超概算處理流程
與超估算處理流程類似，在認(rèn)定為政府方原因或客觀因素造成超概算的前提下，也進(jìn)一步區(qū)分超概算的程度（以10%為臨界值）運(yùn)用不同的處理流程。
同時(shí)，申請(qǐng)概算調(diào)整時(shí)，作為項(xiàng)目法人，項(xiàng)目公司應(yīng)提交以下材料：1）概算調(diào)整申請(qǐng)報(bào)告書，主要包括：項(xiàng)目基本情況，設(shè)計(jì)變更的主要理由，設(shè)計(jì)變更規(guī)模及主要內(nèi)容，工程量變化對(duì)照清單，概算調(diào)整與原批復(fù)概算對(duì)比表，概算調(diào)整的原因、依據(jù)和計(jì)算方法等。2）原初步設(shè)計(jì)文件、概算書和初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件。3）由具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制的概算調(diào)整書，存在設(shè)計(jì)變更的，要提供調(diào)整后的初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)文件。4）根據(jù)項(xiàng)目情況需要提交的其他相關(guān)材料。
2、PPP操作流程方面處理建議
在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下，建議項(xiàng)目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，同時(shí)就PPP項(xiàng)目操作流程而言，假設(shè)原招標(biāo)采購(gòu)依然合規(guī)有效，則需要根據(jù)調(diào)整后的建設(shè)項(xiàng)目總投資（初步設(shè)計(jì)概算），委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)調(diào)整《實(shí)施方案》（如需），重新編制《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，重新確定政府方支出責(zé)任，重新批復(fù)財(cái)承論證后，合同雙方簽訂PPP項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議。
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