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劉保奎 張 艦
當前，新冠肺炎疫情仍在全球持續(xù)蔓延，給全球經濟、政治格局帶來嚴重沖擊。面對復雜嚴峻的形勢，黨中央做出了“加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的戰(zhàn)略部署。推進新型城鎮(zhèn)化是我國最大的內需潛力和發(fā)展動能所在，在推動形成國內大循環(huán)中具有不可替代作用，此番新冠肺炎疫情也反映出我國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展領域還存在短板。日前，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作，會議指出要以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新。李克強總理主持召開國務院常務會議部署加強新型城鎮(zhèn)化建設，會議指出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是內需最大潛力所在和“兩新一重”建設的重要內容，對做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務、穩(wěn)住經濟基本盤具有重要意義。
圍繞提升城鎮(zhèn)化質量和水平，選準做好新型城鎮(zhèn)化帶動內需的主攻方向，有助于實現(xiàn)政策聚焦，統(tǒng)籌用好各方面力量，特別是發(fā)揮好政府資金“四兩撥千斤”的撬動效應，對增強經濟發(fā)展動能、滿足人民群眾高品質生活向往、支撐中國經濟安全平穩(wěn)高質量發(fā)展意義重大。
當前新型城鎮(zhèn)化擴大內需的主攻方向
當前我國城鎮(zhèn)化進程邁入“60%后”的新階段，城鎮(zhèn)化帶動內需的傳導機制不同于上個時期，在人口進城方式、空間發(fā)展模式、城鄉(xiāng)關系、城鎮(zhèn)規(guī)模結構等方面，正發(fā)生一系列深刻變化，必須順勢而為、聚焦重點、抓緊推進，催生培育有效投資和消費，激發(fā)城鎮(zhèn)化對內需的巨大拉動作用。
（一）實施“‘新’住房支持計劃”
1996年至今的23年間，我國城鎮(zhèn)化率從30%提升到60%，經歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，有4.2億人實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村人口到城鎮(zhèn)人口的轉變，成績舉世矚目。但也要看到，我國城鎮(zhèn)化質量還不高，戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間還相差16.2個百分點，大量農民工還享受不到與城市居民同等的醫(yī)療、教育、社保服務，在大城市落戶還面臨隱性門檻，對未來預期的不確定性嚴重制約了其消費需求和支出意愿。房價幾輪上漲后，我國特大城市、超大城市房價普遍高企，年輕人在大城市安居的門檻越來越高，功能齊全、清潔衛(wèi)生、可支付的住房成為制約城鎮(zhèn)化質量的“硬門檻”，高房價也抬高了我國一二線城市的生產要素成本，成為下一步國內循環(huán)的重要障礙。基于此，應圍繞提高城鎮(zhèn)化質量和提升城市競爭力，實施以降低成本、重塑競爭優(yōu)勢為目的的“新”住房支持計劃。
一是實施以二線城市和青年群體為重點的住房支持計劃。我國二線城市發(fā)展勢頭好、增長空間大、帶動能力強，能夠在下一步國內大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中扮演更重要的角色，要加大二線城市住房支持力度，借鑒德國、英國社會住房（socialhouse）模式，創(chuàng)新金融支持工具，通過集體土地建設租賃住房等，強化土地制度創(chuàng)新。據(jù)測算，該項計劃總規(guī)?？蛇_10億平方米，可以拉動投資2萬億元，建成后可使二線城市房價得到控制，產業(yè)成本優(yōu)勢得到維系。
二是重點支持流入地城市建設面向農民工的公共租賃住房，按照“住房跟著人口走”思路，選擇青島、鄭州等中心城市和蘇州、無錫、佛山、泉州、南通、溫州等制造業(yè)大市率先開展，總規(guī)?？蛇_3億平方米，解決5000萬產業(yè)工人居住問題，總投資可達6000億元。通過提升住房保障水平，可以促進農民工等重點群體深度融入城市，避免農民工大規(guī)模返鄉(xiāng)，在一定程度上提高城鎮(zhèn)化質量。
（二）開展城市更新行動
當前，隨著我國城市發(fā)展和經濟轉型步伐加快，經濟活動的空間需求特征發(fā)生變化，多數(shù)城市正在進入“存量時代”，城市更新成為城市結構調整和空間再造的重要路徑。一方面，早期建設的老城區(qū)普遍存在空間品質低、設施跟不上、環(huán)境臟亂差、治理能力弱等問題，一些小區(qū)設施簡陋陳舊、布局雜亂等，滿足不了城鎮(zhèn)居民基本居住需求，迫切需要進行更新改造。另一方面，一些城市的老舊園區(qū)向新業(yè)態(tài)新模式及創(chuàng)新活動空間轉變，也催生了產業(yè)園區(qū)轉型的需求?；诖?，應圍繞城市空間品質和功能的提升，開展以老舊小區(qū)、舊城區(qū)、老舊園區(qū)（含廠區(qū)）為主體的城市更新。
一是推進老舊小區(qū)改造。開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)水電氣路及光纖等配套設施改造，推動加裝電梯、配建停車設施和室內功能環(huán)境改造。根據(jù)測算，全國共有2000年年底前建成的老舊小區(qū)16萬個，涉及居民超4200萬戶，建筑面積約40億平方米，全部改造不僅可拉動投資需求4萬億，還能夠為設計、施工、裝修、運營等行業(yè)拓展巨大市場空間。
二是推進舊城區(qū)城市更新。加大舊城區(qū)消防、防洪、排水防澇等安全基礎設施改造力度，提高防災減災和應對突發(fā)事件能力。完善污水和垃圾收集處理設施。優(yōu)化城市道路交通系統(tǒng)，加強路網銜接連通，推進停車設施建設。面向居民新興消費需求，加大公園綠地等空間供給，為舊城區(qū)植入文化、體育、健康等新功能。
三是推進老舊園區(qū)轉型。對于需要功能升級和空間置換的舊工業(yè)區(qū)，通過整體更新、功能置換、局部微更新等多種模式，“留白增綠”擴大公共開敞空間，培育與城市發(fā)展階段和土地空間價值相適應的現(xiàn)代服務功能，提高空間品質和利用效率，推動經濟轉型與空間轉型共進。全國范圍內有更新改造需求的老舊園區(qū)超過1000個，涉及面積超過5000平方公里，全部實施更新改造可拉動投資超過2萬億元，并創(chuàng)造巨大空間價值。
（三）建設現(xiàn)代化都市圈
當前中心城市和城市群已成為區(qū)域經濟布局的主體形態(tài)，以城市群內特大城市和超大城市為中心的都市圈在產業(yè)組織、要素配置、居住休閑等方面扮演日益重要角色，是各類要素和政策匯聚的重點地區(qū)，成為對外參與國際競爭和對內推動經濟轉型的重要發(fā)起者、引領者，也是下一步“雙循環(huán)”的內在要求。但與東京、巴黎等都市圈相比，我國都市圈在城市軌道交通、區(qū)域創(chuàng)新體系、生活環(huán)境品質、都市圈治理機制等方面還有差距，都市圈同城化一體化水平還不高，影響了要素自由流動和國內大市場構建，具有較大改進空間。基于此，依托中心城市建設現(xiàn)代化都市圈既是“雙循環(huán)”的基本形態(tài)，也是擴大內需的重要抓手。
一是將都市圈軌道交通建設作為重中之重?？缡杏蜍壍澜煌ㄊ切聲r期衡量都市圈一體化水平的標桿，我國除長三角、珠三角部分城市外，跨行政區(qū)軌道交通仍是空白，市郊鐵路、市域快軌亦不發(fā)達。下一步要根據(jù)都市圈軌道交通投資規(guī)模大、帶動效應強、影響范圍大的特點，以二線城市為重點，開工一批都市圈軌道交通項目，形成以軌道交通為骨干的都市圈通勤圈。創(chuàng)新軌道交通有關審批標準，支持都市圈具有潛力的中小城市發(fā)展與中心城市銜接的軌道交通。加快推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。
二是培育都市圈重要節(jié)點。將培育重要節(jié)點作為推動都市圈一體化發(fā)展的先手棋和引爆點，科學選址規(guī)劃若干重要點位，營造專業(yè)化的設施和環(huán)境，引導核心城市特定功能向節(jié)點城鎮(zhèn)轉移聚集，注重培育構建若干適合實體經濟發(fā)展的低成本節(jié)點。鼓勵都市圈小城小鎮(zhèn)因地制宜提升對核心城市的產業(yè)承接、功能配套能力，通過產業(yè)集聚、轉型升級，提升商業(yè)物流、餐飲住宿、文體休閑等設施，加快建設新型基礎設施，完善托幼和中小學設施，提升小城小鎮(zhèn)安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，打造具有競爭力的專業(yè)化小鎮(zhèn)，進一步實現(xiàn)區(qū)域價值提升。
三是完善都市圈區(qū)域創(chuàng)新網絡。將都市圈作為生產組織的主形態(tài)，圍繞產業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產業(yè)鏈，構建適應第四次科技革命要求、以創(chuàng)新空間為主體的生產空間，形成支撐國內大循環(huán)的重要動力。優(yōu)化都市圈創(chuàng)新要素布局，重點推動高新區(qū)等平臺升級，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間、孵化器、中試基地等建設，增強人才引進和培養(yǎng)能力。推動都市圈跨行政區(qū)產業(yè)鏈創(chuàng)新鏈合作，打通大學、科研院所、企業(yè)，探索構建若干以技術創(chuàng)新為核心的都市圈區(qū)域創(chuàng)新體系。
四是提升都市圈生活環(huán)境品質。著力創(chuàng)新都市圈職住形態(tài)、改善休憩空間供給結構，以山水綠色空間為重點，讓城市融入自然，打造高品質的都市生活圈，推動主要河流綜合治理，構筑都市圈生態(tài)屏障、綠道系統(tǒng)，串聯(lián)一批大尺度、高品質的郊野公園、自然保護地。瞄準城市居民消費升級和生活方式變革，更大范圍整合周邊地區(qū)自然山水、森林草原、濕地湖泊、冰雪溫泉等資源，增加旅游休閑、健康養(yǎng)生、運動體育、文化娛樂等空間設施供給，提升都市圈宜居品質。
（四）推動縣城補短板強弱項
縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶，在我國經濟社會發(fā)展中的地位十分重要。現(xiàn)階段受制于按照城市行政層級的資源配置模式，我國縣城建設總體滯后，“小馬拉大車”現(xiàn)象日益凸顯。2019年我國縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2，醫(yī)療、教育等公共服務供給總量不足、質量不高，人居環(huán)境與實際民生需求之間還有不小的缺口。應聚焦基礎設施、公共服務、消費中心、產業(yè)平臺等領域，加快補齊縣城短板弱項，有望釋放2萬億元以上的投資潛力。
一是補齊縣城基礎設施短板。推進公共交通、市政管網、配送投遞設施等設施改造和維護管理。補齊環(huán)衛(wèi)設施短板，完善垃圾無害化資源化處理設施、污水集中處理設施等，逐步減少縣城原生垃圾直接填埋。加快縣城公共廁所、公園綠地等建設，大幅提升居民休閑綠地面積。通過建設新型基礎設施，推動縣城智慧化改造，完善5G網絡布局，推進交通、電網等市政設施智能化升級。
二是支持縣城建設“以城帶鄉(xiāng)”服務中心。完善縣城醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文旅體育、社會福利、社區(qū)綜合服務等公共服務設施，推動縣城基礎設施、公共服務向農村延伸，提升縣城服務帶動鄉(xiāng)村能力。針對常態(tài)化疫情防控需求，建設公共衛(wèi)生防控救治設施、醫(yī)療廢物集中處置設施。推進縣級綜合醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標改造、縣級疾控中心標準化建設、完善縣級婦幼衛(wèi)生健康服務機構等。因地制宜完善農村客運和物流配送體系。推進農村電網升級改造，加快行政村通光纖、深度貧困縣重點道路沿線移動網絡覆蓋。
三是支持縣城建設消費中心。適應“小鎮(zhèn)青年”等消費需求，加快推動消費市場下沉，引導京東、美團、滴滴、攜程、馬蜂窩等頭部企業(yè)覆蓋全部縣城，重點加強文化、體育、餐飲、娛樂等消費，提升家裝、婚慶、旅游等消費品質，發(fā)展電子商務、直播帶貨等新模式新業(yè)態(tài)，打造縣域消費聚集區(qū)。對縣城部分商業(yè)業(yè)態(tài)給予稅收優(yōu)惠或房租減免，對縣城商場、百貨大樓、步行街改造給予貸款支持。
四是完善縣城產業(yè)平臺配套設施。支持與縣城相適應的產業(yè)平臺發(fā)展，發(fā)揮好縣城土地、勞動力和靠近農村市場等優(yōu)勢。增強產業(yè)平臺前瞻性，推動縣城適應新一輪產業(yè)轉型要求，重點支持在縣城工業(yè)園區(qū)等建設數(shù)據(jù)中心、物資儲備中心、產權交易中心、檢驗檢測認證中心、技術中試轉化基地。完善冷鏈物流設施和農貿市場，改造提升農貿市場的排水排污設施，實施信息化智能化改造等，完善電商信息網絡、物流倉儲設施。
（五）釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展?jié)摿?/span>
當前，受城鄉(xiāng)二元土地制度等影響，城鄉(xiāng)融合特別是要素流動上還存在較大制約。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)正成為城市人群向往的消費、休閑目的地，網購、汽車、樓房等城市消費元素早已突破城鄉(xiāng)界限，城市人群有下鄉(xiāng)需求但得不到滿足。另一方面，農民土地資產無法變現(xiàn)，制約了農民的消費能力，據(jù)測算，全國僅集體經營性建設用地就超過3000萬畝，價值超過5萬億元?；诖?，我國在集體經營性建設用地入市、宅基地改革、農村集體經濟組織管理、農村集體組織成員資格認定等方面還有很大改進空間，要突出以農村土地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，充分挖掘和拓展鄉(xiāng)村獨特價值和多元功能，為擴大內需提供制度紅利。
一是推動土地要素城鄉(xiāng)流動。積極引導生產要素在城鄉(xiāng)之間合理流動、平等交換，消除城市資本、技術、人才下鄉(xiāng)的制度性障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向融合互動和資源優(yōu)化配置。重點深化農村土地制度改革，推動集體經營性建設用地入市常態(tài)化規(guī)?；剿鹘ㄔO用地指標跨區(qū)域調劑交易制度、增減掛鉤騰出的農村建設用地指標全國范圍內跨區(qū)域交易制度，根據(jù)情況增加交易規(guī)模。
二是支持城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺建設。面向鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養(yǎng)老等農村農業(yè)新業(yè)態(tài)，適應城市居民鄉(xiāng)村消費需求，把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，優(yōu)化提升各類農業(yè)園區(qū)，因地制宜并有序推動田園綜合體、共享農莊、文旅小鎮(zhèn)等一批城鄉(xiāng)融合典型項目。積極培育農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場、農創(chuàng)客等城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新主體，實現(xiàn)城市現(xiàn)代要素與農村閑置資源有效對接。
以實施關鍵改革推動城鎮(zhèn)化內需釋放
更加注重運用改革思維，通過制度紅利來啟動新型城鎮(zhèn)化內需釋放。
（一）深化農村土地制度改革
圍繞建成統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，一是完善集體經營性建設用地入市及增值收益分配制度，在一定情形下允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地后再入市。二是盤活農村存量建設用地和低效用地，研究促進盤活存量建設用地的稅費制度。三是探索全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制，增強優(yōu)勢地區(qū)用地保障能力，根據(jù)實際情況，動態(tài)調整完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。四是穩(wěn)健推進宅基地制度改革，在落實集體所有權、農戶資格權基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權，完善宅基地退出機制。
（二）開啟新一輪戶籍制度改革
盡快系統(tǒng)總結當前戶籍制度改革中的突出問題，深刻認識經濟社會發(fā)展和人口流動的新情況新要求，加強頂層設計，開啟新一輪戶籍制度改革。一是完善與大學生等群體落戶流動特征、創(chuàng)新產業(yè)活動規(guī)律相適應的城市間自由遷徙制度，增強城市的開放性包容性，加快推動除北上廣深外全部放開落戶限制，探索建立二線城市免遷互認的統(tǒng)一戶籍體系。二是縮小縣以下城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務差距，逐步推動縣以下城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村人口戶籍自由遷徙和縣縣自由遷徙。三是加快剝離捆綁附著在戶籍上的各項權利，最終逐步用居民身份證取代戶口登記制度。
（三）創(chuàng)新都市圈一體化發(fā)展體制機制
把創(chuàng)新一體化發(fā)展體制機制作為都市圈建設的重要保障。一是建立都市圈統(tǒng)一的建設用地市場，統(tǒng)籌確定供應規(guī)模、區(qū)片、底價，實現(xiàn)一個口子出、一個價格賣、一套標準分，讓都市圈內土地價值充分實現(xiàn)、收益合理分配。二是優(yōu)化軌道（鐵路）建設審批流程，在守住財政風險底線的前提下，鼓勵地方根據(jù)需要規(guī)劃建設都市圈軌道交通，有序引入民間資本參與，創(chuàng)新TOD等發(fā)展模式，提升軌道交通效益。三是完善都市圈協(xié)同治理機制，推動同城化一體化更加務實，圍繞產業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等重點議題，建立政府、市場、社會共同發(fā)揮作用的治理框架，充分發(fā)揮都市圈內各城市比較優(yōu)勢，拓展整體發(fā)展機會和空間。
（四）加強城市更新政策頂層設計
加快建立完善城市更新的頂層設計和制度框架。一是研究出臺全國層面的城市更新指導意見，明確今后一段時期城市更新的思路目標、重點舉措、推進節(jié)奏、實施主體、資金保障等。二是指導地方科學編制當?shù)爻鞘懈乱?guī)劃或實施方案，重點支持中心城市、老工業(yè)基地、沿海制造基地等城市更新。三是探索城市更新單元等規(guī)劃和實施機制創(chuàng)新，完善規(guī)劃編制、管控機制、工作流程、審批規(guī)則。四是加強城市更新的財務風險管控，探索實行“總量管控、年度審批”的城市更新管理制度，城市更新規(guī)劃方案和資金平衡方案須經上級有關部門批準。
（五）拓展新型城鎮(zhèn)化融資渠道
協(xié)同推進財政和金融相關體制改革，拓展優(yōu)化資金渠道和使用效率。一是完善財政轉移支付制度，明晰新型城鎮(zhèn)化事權歸屬，增強地方在推進新型城鎮(zhèn)化中的自主性，將中央財政轉移支付與常住人口數(shù)量相掛鉤，探索將外省人落戶本地人數(shù)和外來常住人口數(shù)量等納入均衡性財政轉移支付計算公式，根據(jù)農業(yè)轉移人口數(shù)量規(guī)模，動態(tài)調整轉移支付規(guī)模和結構。二是在防控金融風險前提下，探索發(fā)行住房保障、城市更新專項政府債券（如市政債），完善REITs等支持住房保障、城市更新的制度化通道，適度擴大信托資金規(guī)模。三是改革征地補償機制，從一次性補償變?yōu)榉制谘a償，形成與資金流和土地利用周期相適應的征地補償制度。四是盤活城市存量資產，探索開展城市公共建筑、房屋、設施等存量資產抵押貸款。
作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所/國家發(fā)展改革委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心
本文刊于《中國發(fā)展觀察》雜志2020年第15-16期合刊
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