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作者：研究中心 呂林杰
結(jié)合相關(guān)政策及實(shí)踐案例的梳理分析，我們認(rèn)為全域土地綜合整治的實(shí)施程序可以粗略分為謀劃階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、運(yùn)營階段。本文將對(duì)各階段的要點(diǎn)進(jìn)行探索闡述。
一、謀劃階段：信息收集與處理
謀劃階段主要解決的是信息收集與處理的問題，即通過前期調(diào)研了解區(qū)域內(nèi)土地綜合整治的需求，并在此基礎(chǔ)上編制相關(guān)規(guī)劃、制定整治實(shí)施方案。
（一）前期調(diào)研
全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，因此涉及范圍較廣，需要通過調(diào)研了解區(qū)域內(nèi)土地情況：例如有哪些土地需要整治、分別屬于什么類型、可能的整治方式是什么等等?？梢酝ㄟ^實(shí)地走訪、入戶發(fā)放調(diào)查表等形式展開前期調(diào)研工作。
（二）征求群眾意見
在《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）中明確指出“禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”，《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點(diǎn)有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號(hào)）也提出要“充分考慮基層訴求，廣泛聽取群眾意見”，因此征求群眾意見是項(xiàng)目謀劃階段必不可少的環(huán)節(jié)。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上再次征求區(qū)域內(nèi)群眾的意見，并與涉及拆遷的農(nóng)戶簽訂協(xié)議。
（三）編制或優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃
《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）（以下簡稱《試點(diǎn)工作通知》）指出，全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的展開要“以科學(xué)合理規(guī)劃為前提”，具體而言，包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃
根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性”。基于對(duì)“實(shí)施性”的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的編制上要注意找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，避免雷同；對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃要注意明確發(fā)展的空間邊界，并基于此確定各項(xiàng)指標(biāo)；對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃要注意邊界清晰、項(xiàng)目明確。
2、村莊規(guī)劃
根據(jù)《試點(diǎn)工作通知》，編制村莊規(guī)劃的責(zé)任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在村莊規(guī)劃的內(nèi)容方面要注意以下幾個(gè)方面：一是要詳細(xì)具體，即“將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊”；二是要注意耕地保護(hù)，即“確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%”；三是要控制建設(shè)用地，即“做到建設(shè)用地總量不增加”；四是要注意保護(hù)生態(tài)紅線，即“生態(tài)保護(hù)紅線不突破”。
考慮到土地整治項(xiàng)目的收益性問題，要在規(guī)劃階段做好統(tǒng)籌工作，將土地整治和經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行整體開發(fā)，把農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、旅游開發(fā)等產(chǎn)業(yè)要素統(tǒng)籌起來，主動(dòng)發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺(tái)作用，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，充分挖掘土地的復(fù)合價(jià)值。
（四）制定整治實(shí)施方案
《試點(diǎn)工作方案》要求省級(jí)資源主管部門牽頭制定具體的土地綜合整治實(shí)施方案。綜合來看，方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面：
一是對(duì)整治區(qū)域基本情況的梳理及實(shí)施全域土地綜合整治可行性的分析，尤其是要梳理清楚土地利用現(xiàn)狀，如耕地和永久基本農(nóng)田的分布情況、村莊的布局情況、產(chǎn)業(yè)的布局情況、當(dāng)前在土地利用和發(fā)展上存在的問題等等，并在此基礎(chǔ)上從鄉(xiāng)村發(fā)展需求、土地整治潛力、項(xiàng)目融資能力等角度分析項(xiàng)目可行性。
二是制定土地整治工作的目標(biāo)，例如在耕地保護(hù)、村莊發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、人居環(huán)境改善、歷史文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面預(yù)期想要達(dá)到的效果，目標(biāo)的設(shè)定要切實(shí)可行且便于量化統(tǒng)計(jì)及考核。
三是要明確實(shí)施內(nèi)容邊界及資金估算，具體在哪些地塊展開哪方面的整治工作、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)期限、是否涉及新增耕地、確定責(zé)任主管部門等，在項(xiàng)目的安排上注意要與鄉(xiāng)村規(guī)劃的銜接，涉及到調(diào)整永久基本農(nóng)田布局的要按照規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)明確每個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃投資額度、資金來源，對(duì)于整治區(qū)域整體還要進(jìn)行資金平衡分析。
四是要做好進(jìn)度計(jì)劃安排，包括整體實(shí)施期限及計(jì)劃、重大工程的進(jìn)度計(jì)劃、資金安排計(jì)劃等等。
五是項(xiàng)目效益及風(fēng)險(xiǎn)分析，對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施后可能形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益進(jìn)行分析，例如耕地的面積增加和質(zhì)量提升對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響、騰退建設(shè)用地對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的影響等等。同時(shí)還要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測分析并提出對(duì)應(yīng)的解決措施。
六是項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及程序，提前設(shè)定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)有助于項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)。
七是保障措施，一般而言包括組織、資金、監(jiān)管、制度等方面的保障。
二、準(zhǔn)備階段：資金籌集
準(zhǔn)備階段主要解決的是資金籌集問題，一般而言，全域土地綜合整治項(xiàng)目的資金來源包括政策性資金及社會(huì)資金。
（一）政策性資金
政策性資金是我國土地整治項(xiàng)目的主要資金來源，一般包括國家或地方政府每年收繳的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地所繳納的耕地開墾費(fèi)等，此外為支持鄉(xiāng)村振興等三農(nóng)工作，中央及地方也有其他一些政策性資金安排，整合各類涉農(nóng)資金發(fā)揮疊加效益是全域土地綜合整治項(xiàng)目在資金來源方面的首要選擇。例如山東省菏澤市定陶區(qū)的全域國土綜合整治項(xiàng)目工作實(shí)施方案提出要“將農(nóng)村土地綜合整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等39類涉農(nóng)、涉地資金整合集中使用”。
此外，地方政府還可以利于政府撥款和政策性貸款來設(shè)立公益性基金，運(yùn)用基金方式支持土地整治項(xiàng)目。
（二）企業(yè)資金
創(chuàng)新投入機(jī)制吸引社會(huì)資金的投入是土地整治項(xiàng)目彌補(bǔ)資金缺口的關(guān)鍵，除了向政策性銀行貸款之外，還可以通過PPP模式引入社會(huì)資金。從政策支持角度來看，早在2008年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中就提出要積極探索市場化運(yùn)作模式、引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整理項(xiàng)目，此后在多個(gè)政策中也指出鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式參與土地整治。從實(shí)踐的角度來看，則需要明確項(xiàng)目的投資回報(bào)來吸引社會(huì)資金，可以有以下幾種方式：一是相關(guān)指標(biāo)的獲取或指標(biāo)收益成本返還，包括耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等；二是政府出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)措施；三是政府收購不能完全由項(xiàng)目實(shí)施單位參與交易的指標(biāo)。
（三）村民資金
村民作為全域土地綜合整治項(xiàng)目的受益者，在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)也具備一定的積極性，但需要通過政府來進(jìn)行調(diào)動(dòng)及提高。一方面可通過和村民約定一個(gè)高于銀行存款利率的資金回報(bào)率來吸引村民資金，另一方面可以對(duì)參與融資的村民按投資比例進(jìn)行土地整治項(xiàng)目的效益分紅。
三、實(shí)施階段：資金投入與運(yùn)轉(zhuǎn)
實(shí)施階段是土地綜合整治項(xiàng)目的具體推進(jìn)，涉及到資金的投入與運(yùn)轉(zhuǎn)問題，通過對(duì)現(xiàn)有部分全域土地綜合整治案例的梳理，我們認(rèn)為重點(diǎn)要關(guān)注以下內(nèi)容。
（一）資金投入要點(diǎn)
由于涉農(nóng)資金種類較多，且來源于多個(gè)部門，因此容易造成重復(fù)投資、投資規(guī)模不足等問題，這就需要將涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上加以利用，才能發(fā)揮出最大的效益。可以用基金形式投入，即整合涉農(nóng)資金設(shè)立專門的全域土地綜合整治基金，以此投入土地整治項(xiàng)目。
（二）資金投入及運(yùn)轉(zhuǎn)的形式
通過對(duì)已有案例的梳理，我們認(rèn)為在全域土地綜合整治中資金投入與運(yùn)轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種。
1、政府主導(dǎo)形成專項(xiàng)賬戶
有農(nóng)村土地綜合整治辦公室下設(shè)儲(chǔ)蓄資金辦公室，所有資金存入該辦公室形成專項(xiàng)賬戶，并建立各項(xiàng)資金的使用審批制度，已保障項(xiàng)目資金能夠?qū)？顚Ｓ茫Ｗo(hù)項(xiàng)目資金的安全與使用效率。同時(shí)由農(nóng)村土地綜合整治辦公室對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督及審查。
2、政府與農(nóng)戶聯(lián)合
由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和土地部門共同向土地整治項(xiàng)目投入資金，同時(shí)由村民投工投勞參與土地整治項(xiàng)目，通過土地整治提高耕地質(zhì)量來為農(nóng)戶帶來收益。
3、政府與企業(yè)聯(lián)合
由當(dāng)?shù)卣c負(fù)責(zé)建設(shè)的城投公司共同組建負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的平臺(tái)公司，平臺(tái)公司作為全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)資金籌措及運(yùn)營，以及項(xiàng)目全過程的實(shí)施與管控。具體的，可以根據(jù)項(xiàng)目中不同的業(yè)務(wù)板塊，由平臺(tái)公司與對(duì)應(yīng)的專業(yè)化公司成立各個(gè)項(xiàng)目公司，并由各個(gè)資金方和當(dāng)?shù)爻峭豆竟餐闪⒒鸸?，由基金公司向各個(gè)項(xiàng)目公司注入資金。
4、土地股份合作社
可鼓勵(lì)農(nóng)戶自主參與，引導(dǎo)全域土地綜合整治項(xiàng)目所涉及的農(nóng)戶在規(guī)定的條件和程序下組建土地股份合作社，或集體資產(chǎn)管理公司，由該村集體組織負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目資金的投入與運(yùn)轉(zhuǎn)。
四、運(yùn)營階段：資金收益返還
（一）項(xiàng)目盈利來源
全域土地綜合整治項(xiàng)目的運(yùn)營在于整治后土地的利用，因此資金的收益返還也與土地整理后增值收益有關(guān)，主要可分為以下幾類，一是農(nóng)用地生產(chǎn)能力提高帶來的收益增值，二是在政策規(guī)范范圍內(nèi)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等等的流轉(zhuǎn)收入；三是土地整治后相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展收益，通過增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自我造血能力達(dá)到產(chǎn)業(yè)振興的目的，這也是提高全域土地綜合整治項(xiàng)目資金收益返還的關(guān)鍵部分。
（二）項(xiàng)目收益保障
由于全域土地綜合整治項(xiàng)目盈利性較低，為了保障項(xiàng)目收益，一般還需要政府對(duì)相關(guān)流動(dòng)指標(biāo)做出規(guī)范。例如山東省濟(jì)南市黃河鎮(zhèn)在“整鎮(zhèn)推進(jìn)”土地綜合整治項(xiàng)目中，就明確了濟(jì)南市關(guān)于對(duì)增減掛鉤指標(biāo)交易的保底價(jià)格，為30萬元/ 畝。
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