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作者：基建咨詢部 呂林杰
自2021年10月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“中央《工作意見》”）以來，我國碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的構(gòu)建快速實現(xiàn)穩(wěn)步落實。在中央《工作意見》的指導(dǎo)下，一些省市也發(fā)布了結(jié)合地方實際情況的雙碳工作實施意見。近日，江蘇省發(fā)布了《關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展做好碳達(dá)峰碳中和工作實施意見》（以下簡稱“江蘇《實施意見》”），我們對此進(jìn)行解讀分析。
一、關(guān)于標(biāo)題中的“高質(zhì)量發(fā)展”
與河北、寧夏等地沿用中央《工作意見》中“完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念”這一定語不同，江蘇《實施意見》突出了“推動高質(zhì)量發(fā)展”，這與江蘇省在黨的十九大以來確定的“高質(zhì)量發(fā)展走在全國前列”目標(biāo)保持一致。
“實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革”，這是中央對“碳達(dá)峰、碳中和”的精準(zhǔn)定位，表明了“雙碳”并不只是直觀上表現(xiàn)出的生態(tài)環(huán)保問題，更深層次的本質(zhì)仍是發(fā)展問題。因此江蘇省結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展”也正是對“雙碳”本質(zhì)的扣題。
二、關(guān)于政策文本的框架邏輯與要點
通過對中央《工作意見》與江蘇《實施意見》的框架梳理，可以看到江蘇《實施意見》的政策框架邏輯與中央保持一致，并結(jié)合地方實際進(jìn)行了調(diào)整。具體來看包含十個部分、三十四條內(nèi)容，并提出構(gòu)建“八大體系”，以“全面貫徹落實碳達(dá)峰、碳中和各項決策部署，更好推動高質(zhì)量發(fā)展”。
（一）總體要求概述
在江蘇《實施意見》的第一部分，即總體要求部分，明確了江蘇省推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展做好雙碳工作的指導(dǎo)思想、工作原則、主要目標(biāo)。其中主要目標(biāo)部分，不同于中央《工作意見》中定性表述和定量數(shù)據(jù)指標(biāo)相結(jié)合明確我國碳達(dá)峰、碳中和的發(fā)展目標(biāo)，在江蘇《實施意見》中則以定性表述為主。2025年相關(guān)指標(biāo)以“完成國家下達(dá)目標(biāo)任務(wù)”為目標(biāo)，側(cè)面說明了國家對各省市的雙碳指標(biāo)目標(biāo)值還未到公開時機(jī)。此外，2030年“二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實現(xiàn)穩(wěn)中有降”、2060年“碳中和目標(biāo)如期實現(xiàn)”的表述與中央《工作意見》基本一致，穩(wěn)中求進(jìn)。
（二）“八大體系”要點
在江蘇《實施意見》的第二部分至第九部分，以“低碳”為核心提出構(gòu)建“八大體系”，大致可分為頂層指導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、保障支撐三個部分。
1、頂層指導(dǎo)：轉(zhuǎn)型發(fā)展體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系
轉(zhuǎn)型發(fā)展體系突出“綠色低碳”，從要求各類規(guī)劃融入雙碳要求、結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化低碳發(fā)展區(qū)域布局、引導(dǎo)低碳生產(chǎn)生活方式建設(shè)低碳社會等角度為切入點；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系突出“低碳高效”，從嚴(yán)控“兩高”項目、產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、提高能源利用效率等角度展開。
結(jié)合實際情況來看，江蘇省倚重偏輕的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成了高耗能行業(yè)占主導(dǎo)地位、能源消費以煤為主的現(xiàn)實情況，且碳排放自1997年以來始終位于全國前五，面臨巨大的減排壓力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳高效調(diào)整發(fā)展勢在必行，一方面是需要嚴(yán)控高能耗高排放，另一方面則是相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綠色地鐵發(fā)展。在此次《實施意見》中，結(jié)合江蘇省產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，提出對“兩高”項目實施“清單化、動態(tài)化管理和用能預(yù)警”，并明確提出“對能源消耗占比高的鋼鐵、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨等重點行業(yè)和數(shù)據(jù)中心組織實施節(jié)能降碳工作”，此外還提出工業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)低碳工藝革新、服務(wù)業(yè)低碳發(fā)展、農(nóng)業(yè)固碳增效、新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)融合賦能戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要求。
2、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域：能源利用體系、交通運輸體系、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展體系
江蘇《實施意見》中三大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與中央《工作意見》一致，是雙碳工作的重要發(fā)力點。能源利用體系強調(diào)“低碳安全”，從強化能耗和碳排放控制力度、嚴(yán)控化石能源消費、發(fā)展非化石能源、建設(shè)新型電力系統(tǒng)、深化能源體系改革等層面展開。交通運輸體系突出“綠色低碳”，從結(jié)構(gòu)調(diào)整、推廣節(jié)能低碳交通工具、鼓勵低碳出行等角度推進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展體系圍繞“低碳”從各環(huán)節(jié)融入雙碳理念、發(fā)展綠色低碳建筑、優(yōu)化建筑用能結(jié)構(gòu)等方面切入。
從能源利用系統(tǒng)來看，要實現(xiàn)碳中和，化石能源和非化石能源的消費比例要達(dá)到 1:9 左右，而目前，江蘇的這一比例是 9:1，提高非化石能源比重是關(guān)鍵。對此，江蘇《實施意見》重點提出發(fā)展核電、氫能、海上風(fēng)電、光伏、地?zé)崮茉吹鹊?。從交通運輸體系，江蘇地理條件決定了水路運輸?shù)膬?yōu)勢，因此“加快發(fā)展江海河聯(lián)運”“打造綠色貨運配送’江蘇模式’”成為關(guān)鍵。
3、保障支持：技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用體系、碳匯鞏固提升體系、轉(zhuǎn)型配套體系
技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用體系部分強調(diào)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、重大科技平臺建設(shè)、先進(jìn)適用技術(shù)應(yīng)用推廣等方面。碳匯鞏固提升體系關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、碳匯增量等內(nèi)容。轉(zhuǎn)型配套體系則包含了投融資財稅價格政策支持、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計監(jiān)測體系的建立健全、綠色技術(shù)和經(jīng)貿(mào)合作、減污降碳協(xié)同增效制度機(jī)制構(gòu)建等內(nèi)容。
其中在投融資財稅價格政策支持部分，提出“加大財政資金支持力度，整合設(shè)立全省碳達(dá)峰、碳中和專項資金，設(shè)立省級投資基金”。在此方面，江蘇省已經(jīng)展開行動，并重點突出了對技術(shù)創(chuàng)新的重視。2022年1月28日，江蘇省科學(xué)技術(shù)廳及財政廳發(fā)布《2022年度省碳達(dá)峰碳中和科技創(chuàng)新專項資金項目指南》，明確對六類項目組織進(jìn)行資金資助，項目完成驗收后，符合條件的還將予以滾動支持。
（三）組織實施
江蘇《實施意見》第十部分包含加強組織領(lǐng)導(dǎo)、注重總體設(shè)計、強化推進(jìn)落實、嚴(yán)格監(jiān)督考核等內(nèi)容。其中，總體設(shè)計部分提出要形成碳達(dá)峰、碳中和“1+1+N”政策體系，并明確了決策咨詢等專業(yè)人才機(jī)構(gòu)的作用。在監(jiān)督考核部分，按照中央《工作意見》“將碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系”的要求基礎(chǔ)上，江蘇省還“將碳達(dá)峰、碳中和工作成效納入高質(zhì)量發(fā)展考核”，呼應(yīng)了高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。
三、關(guān)于“爭做示范”
2020年11月12日習(xí)近平總書記視察江蘇時提出，希望江蘇“在改革創(chuàng)新、推動高質(zhì)量發(fā)展上爭當(dāng)表率，在服務(wù)全國構(gòu)建新發(fā)展格局上爭做示范，在率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化上走在前列”，為江蘇發(fā)展標(biāo)定了新方位。圍繞履行“爭做表率、爭做示范、走在前列”使命，江蘇《實施意見》中提出了多個創(chuàng)建示范、試點方向（表1）。
表1 江蘇《實施意見》中提出的創(chuàng)建示范方向
四、基建業(yè)務(wù)方向與機(jī)遇
“碳達(dá)峰、碳中和”工作作為“經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革”，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響體現(xiàn)的方方面面，其中也包含這對基建業(yè)務(wù)的影響。結(jié)合前文對江蘇《實施意見》的梳理與分析解讀，我們認(rèn)為今后基建業(yè)務(wù)的發(fā)展方向與機(jī)遇有以下幾點值得注意。
一是能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在嚴(yán)控化石能源消費方面，主要涉及天然氣管網(wǎng)等建設(shè)，《實施意見》明確提出“大力推進(jìn)沿海天然氣管網(wǎng)和沿海LNG接收站規(guī)劃建設(shè)”。在發(fā)展非化石能源方面，主要涉及風(fēng)光水火儲相關(guān)設(shè)施建設(shè)，《實施意見》明確了對光伏、風(fēng)電、核電、氫能、地?zé)崮茉吹确腔茉吹闹С?。此外在城鄉(xiāng)建設(shè)部分的優(yōu)化建筑用能方面，提出“建筑太陽能光伏一體化”“建筑太陽能光伏一體化”等發(fā)展要求。
二是低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在低碳交通工具方面，體現(xiàn)在相關(guān)配套設(shè)施方面，如充換電設(shè)施、加氫站等，《實施意見》明確提出“加快構(gòu)建便利高效、適度超前的充換電網(wǎng)絡(luò)體系，推動加氫站規(guī)劃建設(shè)”。在低碳出行方面，體現(xiàn)在低碳出行體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，《實施意見》明確提出“積極構(gòu)建’軌道+公交+慢行’低碳出行體系，加快推進(jìn)城市軌道交通、公交專用道、快速公交、微循環(huán)公交以及步道、自行車道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。此外，考慮到智慧停車、智慧路燈等新基建對于治理交通擁堵的貢獻(xiàn)，結(jié)合《實施意見》中“充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實施精準(zhǔn)化、綜合性擁堵治理”的要求，可以認(rèn)為智慧停車、智慧路燈等新基建業(yè)務(wù)也是一大機(jī)遇。
三是城鄉(xiāng)建設(shè)方面。主要涉及海綿城市、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能改造等內(nèi)容，在《實施意見》中均有明確表述：“系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)” “實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村”“推進(jìn)綠色農(nóng)房建設(shè)，加快現(xiàn)代化農(nóng)房和村莊建設(shè)”“大力推進(jìn)既有建筑、老舊供熱管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能改造”等等。
四是碳達(dá)峰、碳中和決策咨詢。在全國上下積極推進(jìn)“雙碳”工作的同時，專業(yè)人才的重要性也更加凸顯。在組織實施部分，《實施意見》提出要“建立完善碳達(dá)峰、碳中和決策咨詢機(jī)制，強化專業(yè)人才機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)和支撐作用”。據(jù)此可以認(rèn)為，在基建咨詢業(yè)務(wù)體系內(nèi)開展碳達(dá)峰、碳中和決策咨詢業(yè)務(wù)，也是順勢而為。