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作者：陳偉(南京卓遠研究中心研究員)
前言
隨著汽車的保有輛逐年攀高，停車難的問題正成為世界城市發(fā)展中的一大詬病。2015年以來，我國政府相繼出臺了一系列加快停車場建設(shè)的指導(dǎo)性文件。在此背景下，本文將基于PPP模式對立體停車場項目進行研究，分別就政策背景、發(fā)展現(xiàn)狀以及融資模式展開討論，總結(jié)出立體停車場PPP項目在具體實踐中的難點，以期為卓遠后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。
一、研究背景
隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和持續(xù)對外開放，世界知名汽車制造商紛紛進入中國設(shè)立合資或獨資企業(yè)，汽車已快速進入中國家庭，使得我國城市機動車數(shù)量逐年大幅增加。隨之而來的，是城市停車位數(shù)量嚴重不足及建設(shè)速度遠遠低于機動車數(shù)量增長速度而產(chǎn)生的停車難問題，且日益突出。為此，我國政府出臺了一系列關(guān)于加強城市停車場建設(shè)、解決居民停車難的政策性指導(dǎo)文件。
2016年1月25日，國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《加快城市停車場建設(shè)近期工作要點與任務(wù)分工》的通知(發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕159號)，該通知主要對《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號)中的重點任務(wù)進行分解，確定今后一段時期的工作要點和任務(wù)分工。此外，為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》和《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等文件要求，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部還印發(fā)了《關(guān)于進一步完善城市停車場規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》(建城〔2016〕193號),該通知要求各省市要合理配置停車場設(shè)施，提高空間利用效率，促進土地節(jié)約集約利用;該通知還鼓勵多建立體式停車位，通過實施特許經(jīng)營，因地制宜確定設(shè)施規(guī)模，真正緩解停車難的問題。
二、立體式停車場PPP行業(yè)現(xiàn)狀
據(jù)公安部交管局統(tǒng)計，截止2017年初，全國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛，汽車駕駛?cè)顺^3.1億人。汽車保有量在不斷飆漲，然而停車場建設(shè)明顯滯后。據(jù)統(tǒng)計，目前我國大城市內(nèi)汽車與停車位之比是1:0.8，中小城市為1:0.5，而發(fā)達國家約為1:1.3。這也意味著停車場建設(shè)至少存在超萬億的市場。
目前，立體式停車場因其具有占地少、選點靈活、形式多樣、存取方便、安全可靠、施工周期短等特點頗受市場歡迎。立體停車場主要分為升降橫移式、垂直升降式、巷道堆垛式、垂直循環(huán)式四種類型。
PPP模式作為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營資金等問題的有效途徑之一，受到政府的大力推廣?？梢哉f，立體停車場的市場需求與PPP模式的政府推廣，兩者一拍即合，通過PPP模式的立體停車場也在各地積極推廣建設(shè)中。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，我國入庫的立體停車場PPP項目有15個，其中大部分在儲備庫的識別階段，在管理庫的項目有5個，落地率為20%。
三、立體停車場PPP項目融資模式選擇
立體停車場屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施項目劃分為非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。絕大多數(shù)停車場屬于收費型停車場，因此立體停車場應(yīng)屬于經(jīng)營性項目。通過PPP模式建設(shè)立體停車場，具體選擇何種方式進行合作，需要結(jié)合具體的情況以及政府、社會資本雙方的需求來決定。
(1)新建項目采用BOOT或BOT模式
在此模式下，政府與社會資本方簽訂PPP協(xié)議，由社會投資人成立項目公司，具體負責立體停車場的設(shè)計、投資、建設(shè)、擁有、運營和管理，通過運營回收投資和獲取利潤。在運營期內(nèi)，投資者擁有停車場的所有權(quán)，約定的經(jīng)營期限屆滿后，投資者將停車場移交給政府。
(2)存量項目采用TOT模式
存量項目是指改建、擴建的項目。事實上，有很多立體停車場由于管理不善、服務(wù)質(zhì)量不高等原因而長期無人問津，對于此類項目可采用TOT模式，即轉(zhuǎn)讓-運營-移交。具體來講就是社會資本購買某個項目資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)或者產(chǎn)權(quán)，社會投資者在約定的時間內(nèi)通過經(jīng)營該資產(chǎn)收回全部投資且得到合理的回報后，再將項目無償移交給原所有權(quán)人。在此模式中，政府通過授予或轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)的方式獲得一筆當期的政府非稅收收入，按照財政資金的相關(guān)管理辦法使用。同時，通過社會投資者來提升基礎(chǔ)設(shè)施運營的質(zhì)量和效率。社會投資者在約定的時間內(nèi)(10-15年)通過使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等方式收回全部投資并得到合理回報。TOT可以分為只轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)的TOT和伴隨產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的TOT，前者本質(zhì)上是租賃關(guān)系，后者則是購買關(guān)系，故這種TOT又稱為POT。
(3)DBFO融資模式
DBFO即設(shè)計一建設(shè)一融資一運營。政府可以通過招標會、實地考察等形式選擇與之合作的私人部門，私人部門應(yīng)具備足夠的創(chuàng)意設(shè)計理念，并且能夠承擔立體停車場的建設(shè)工作。
立體停車場PPP項目通常采用股權(quán)和債權(quán)兩種融資方式。股權(quán)融資中的PPP產(chǎn)業(yè)基金備受青睞，主要是基金公司通過對未上市的企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)資本增值;該模式根據(jù)基金發(fā)起人的不同，分為省政府主導(dǎo)的、金融機構(gòu)主導(dǎo)的、產(chǎn)業(yè)資本發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基;基金公司與SPV公司的管理，能充分發(fā)揮其技術(shù)和人才優(yōu)勢，提高項目實施效率。債權(quán)融資方式主要有貸款、債券和資產(chǎn)證券化，貸款和債權(quán)兩種方式主要是SPV通過與政府簽訂協(xié)議向商業(yè)機構(gòu)貸款和發(fā)行企業(yè)債與收益?zhèn)M行籌資;而PPP資產(chǎn)證券化主要是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)保證的項目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。
四、立體停車場PPP項目實踐中的難點
(1)智能立體停車場項目涉及的部門較多，審批程序復(fù)雜
《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號)明確提出要簡化投資建設(shè)、經(jīng)營辦理手續(xù)，但一些地方政府并未出臺明確細則，由于新建項目時，對周邊停車位數(shù)量、分布等情況不了解，需要項目公司大量的前期調(diào)研趨，造成項目工作周期的蔓延。
(2)項目投資期限長、風(fēng)險大、收益低
PPP項目的存續(xù)期一般為20-30年，且項目公司的社會資本方資質(zhì)良莠不齊，融資的安全性備受金融機構(gòu)的質(zhì)疑，此外，停車場PPP項目多為長期微利項目，收益率基本上在6%-8%左右，難以吸引金融機構(gòu)為項目融資。
(3)融資方式單一
立體停車場PPP項目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足，傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，由于融資的金融服務(wù)體系尚不完善，以項目未來收入和資產(chǎn)質(zhì)押的貸款較難實現(xiàn)。
(4)收費機制
項目一般會由實施機構(gòu)及其指定主體代表政府方進行一定比例的注資，這就導(dǎo)致了項目不能完全由市場定價。實行市場定價可以實現(xiàn)差別化收費，保障社會資本的投資回報，利于社會資本提供差異化的服務(wù)，形成良性競爭
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