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□袁 東
□ 就對我國經(jīng)濟增長與發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，地方政府性債務(wù)融資成為該領(lǐng)域投資的主體性支撐，極大地緩解了中央政府的壓力。從中央財政與地方財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的比較情況看，地方財政承擔了絕大部分基建投資支出，地方財政預(yù)算對基建的支出，在2007年為中央財政預(yù)算支出的7.4倍，到了2020年一路上升至28.9倍。
□ 在規(guī)范地方債務(wù)的過程中，必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟運行形勢及其對經(jīng)濟政策的總體要求。“地方債務(wù)風險”是一個相對概念，債務(wù)過度與否，是相對于經(jīng)濟總量而言的，這又取決于經(jīng)濟增長率。因此，比“地方債務(wù)風險”更大的風險是經(jīng)濟增長幅度的持續(xù)下滑。
□ 就我國當前和今后一段時期的總體情況看，即使考慮到有所爭議的“隱形債務(wù)”，地方債務(wù)的規(guī)模也沒有超出合理范圍，包括國債在內(nèi)的全國所有政府性債務(wù)也沒有超出可承受邊界。出于擴大內(nèi)需戰(zhàn)略以促進經(jīng)濟增長的迫切需要，仍然需要適度增長的政府性融資來支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他領(lǐng)域投資。
截至6月末，新增地方專項債發(fā)行規(guī)模逾3.4萬億元，占全年新增專項額度的99%，預(yù)示2022年新增專項債目前已基本發(fā)行完畢。伴隨著地方債務(wù)的快速擴容，地方政府債券已發(fā)展成為中國債券市場第一大品種。與此同時，地方政府的債務(wù)風險也引起了各方的關(guān)注。就對我國經(jīng)濟增長與發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，地方政府性債務(wù)融資成為該領(lǐng)域投資的主體性支撐。在規(guī)范地方債務(wù)的過程中，必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟運行形勢及其對經(jīng)濟政策的總體要求，而不能一味拘泥于“財政賬本”。出于擴大內(nèi)需戰(zhàn)略以促進經(jīng)濟增長的迫切需要，仍然需要適度增長的政府性融資來支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他領(lǐng)域投資。
地方性政府債務(wù)的起源
對地方政府性債務(wù)問題須辯證看待。 我國地方債務(wù)既是一時應(yīng)急性政策選擇，也是發(fā)展改革的產(chǎn)物。受1997年至1998年亞洲貨幣金融危機的嚴重沖擊，彼時中國經(jīng)濟面臨嚴峻下滑形勢，亟需中央與地方各盡所能，采取一切可能的政策措施，大力度提升投資、消費和外貿(mào)。允許各級地方政府以適當方式舉債，就是其中的一項措施。
在此之前，我國不允許地方政府舉債，不管是以地方政府名義還是以其他政府性機構(gòu)形式。如何盡快有效擴大國內(nèi)總需求從而刺激經(jīng)濟增長，是中央和地方以及各相關(guān)職能部門應(yīng)對1997年亞洲金融危機沖擊最直接和最迫切的目標與出發(fā)點。對此，就各級地方政府而言，最直接也是見效最快的著力點是如何擴大包括市政設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。問題是，地方政府一時缺乏資金特別是缺乏籌資的手段。
怎么解決地方政府籌資問題？盡管對于是否可以舉債，當時還沒有法律上的明確規(guī)定，但鑒于形勢所迫，地方政府及中央相關(guān)職能機構(gòu)的積極探索仍然受到鼓勵，至少可以說，如果所采取的措施有利于實現(xiàn)國家目標，是有可能被允許的。
為此，國家開發(fā)銀行從服務(wù)國家戰(zhàn)略出發(fā)，急國家之所急，首先探索與地方政府合作，著眼于解決基礎(chǔ)設(shè)施投融資難題。國開行將自身所依靠的國家信用和融資優(yōu)勢，同地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢充分結(jié)合起來。除了直接發(fā)放“硬貸款”與“軟貸款（可作為建設(shè)項目資本金）”外，主要是協(xié)助地方政府建立基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，諸如城市建設(shè)投資公司或開發(fā)投資公司等，將地方政府資產(chǎn)以及土地儲備等納入融資抵押質(zhì)押范圍，以解決地方政府或基礎(chǔ)設(shè)施項目主體能夠進入金融市場尤其是中長期債券市場籌資的能力問題。
據(jù)介紹，國開行最早于1998年同蕪湖市政府展開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，創(chuàng)立了“蕪湖模式”：1998年初，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐、盤活政府存量資產(chǎn)、提高政府性資金使用效率，蕪湖市政府劃撥優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)成立了蕪湖市建設(shè)投資有限公司。與此同時，國開行也與安徽各地政府，通過銀政合作的方式共同搭建了融資平臺。地方政府通過融資平臺向國開行貸款，將地方政府增信與融資行為融為一體，信用結(jié)構(gòu)參照世界銀行模式，由地方財政提供擔保或兜底。那年冬天，國開行與蕪湖建投簽訂了10.8億元（這對當時的蕪湖是一個天文數(shù)字）十年期貸款協(xié)議。這筆資金主要用于蕪湖市6個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。
“蕪湖模式”突破了城市建設(shè)以及更廣泛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資瓶頸，也打開了地方政府性債務(wù)融資的那扇門。
“蕪湖模式”為破解長期以來困擾地方政府的城建融資難題，邁出了第一步，打響了第一炮。其成功之處就在于各相關(guān)方開創(chuàng)性地運用各自優(yōu)勢，在國家法律法規(guī)允許的框架內(nèi)，創(chuàng)新模式，創(chuàng)新制度，協(xié)同一致，共同開拓，構(gòu)建了良性循環(huán)的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機制，培育了市場化的投融資平臺載體，打通了城市基建融資通道，引領(lǐng)了商業(yè)銀行等社會資金的積極介入，為持續(xù)、快速、高效推進蕪湖城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
“蕪湖模式”的創(chuàng)新發(fā)展，掀起了一股全國性的浪潮，如星火燎原般在全國推廣。隨后，國開行還相繼探索推出了天津城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺、上海城投等合作模式，實現(xiàn)了項目“政府入口—開發(fā)性金融孵化—市場出口”的全過程，形成了金融財政良性循環(huán)，共同拉動城市建設(shè)的良好格局。
特別是在2003年，國開行與天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團公司簽訂了500億元開發(fā)性貸款合作協(xié)議。對于這次合作，用國開行原董事長陳元的話講，“實現(xiàn)了兩個有機結(jié)合。這就是將基礎(chǔ)設(shè)施貸款還款來源與土地增值收益有機結(jié)合，將基礎(chǔ)設(shè)施融資機制與‘經(jīng)營城市’理念有機結(jié)合。通過規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓制度、建立融資平臺等一系列制度設(shè)計，以土地收益權(quán)作質(zhì)押，以土地增值收益覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，培育了市場化運作主體，不僅使政府的基礎(chǔ)設(shè)施資金產(chǎn)生良性循環(huán)，而且降低了財政風險，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”
以國開行為主體的開發(fā)性金融機制，融合了政府與市場的功能，通過與各級地方政府的合作，將國家信用、地方政府信用、土地儲備與開發(fā)的增值收益（權(quán)）融合在一起，共同推動我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的建立健全。具有歷史性意義的是，這套體制與機制使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目主體能夠以發(fā)行債券的方式進入中長期資本市場融資，從而破解了基礎(chǔ)設(shè)施投融資這一世界性難題。
經(jīng)過十年探索，這套地方政府性債務(wù)融資體系逐步趨于成熟。為了應(yīng)對2008年源自美國次貸危機的沖擊，中央決定實施新一輪擴大國內(nèi)需求刺激經(jīng)濟增長的擴張性宏觀經(jīng)濟政策。各級地方政府更是紛紛擴展融資平臺，以便進一步加大針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。至此，從省到市縣各級地方政府幾近全部設(shè)置了政府性融資機構(gòu)。這些機構(gòu)發(fā)行債券的規(guī)模與頻率不斷提高，形成了目前作為地方債務(wù)存量主體的“城投債”。
地方政府性債務(wù)融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主體性支撐
地方債務(wù)從無到有再到不斷擴大，是一個歷史性進程。對中國這樣一個全球儲蓄率最高并且發(fā)展任務(wù)繁重迫切的大國，通過解放思想，推動制度、體制與機制創(chuàng)新，建立起地方政府性債務(wù)融資機制，推動了各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性、主動性和強大熱情，確保了地方政府作為我國經(jīng)濟增長與發(fā)展引擎的功能得以充分發(fā)揮，使我國基礎(chǔ)設(shè)施得以長期持續(xù)大規(guī)模投資建設(shè)，市政與更加廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施得以快速而根本的改觀，讓我國產(chǎn)業(yè)承載能力不斷得以增強，工業(yè)化與城市化最終得以快速推進。這是我國發(fā)展成就取得的歷史和經(jīng)濟邏輯所在。
在這一進程中，地方債務(wù)出現(xiàn)了快速增長。中央結(jié)算公司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月底，地方政府性債券數(shù)量達7726只，托管面值余額為30.3萬億元，相當于所有托管債務(wù)余額87.2萬億元的34.7%，比中央政府的22.5萬億元的國債余額多出7.8萬億元。按照2022年國家財政預(yù)算安排，地方政府一般債務(wù)余額限額158289.22億元、專項債務(wù)余額限額218185.08億元，共計37.65萬億元，比中央財政國債余額限額26.7萬億元多出10.95萬億元。
除了通過公開發(fā)行債券方式形成的地方債務(wù)外，地方政府還通過諸如銀行貸款、信托產(chǎn)品、保險公司債權(quán)性投資等其他渠道形成的地方政府性債務(wù)，雖然缺乏公開數(shù)據(jù)，但也具有一定規(guī)模。
就對我國經(jīng)濟增長與發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，地方政府性債務(wù)融資成為該領(lǐng)域投資的主體性支撐，極大地緩解了中央政府的壓力。從中央財政與地方財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的比較情況看，地方財政承擔了絕大部分基建投資。地方財政針對基建的預(yù)算支出，在2007年為中央財政預(yù)算支出的7.4倍，到2020年則上升至28.9倍，其中在2011年曾達到32.2倍。
規(guī)范地方債務(wù)必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟運行形勢的總體要求
在這一歷史性過程中，不可避免地出現(xiàn)了一些亂象和問題。
首先，在地方債務(wù)開閘及其在全國擴展的同時，沒有隨之建立起相應(yīng)的統(tǒng)計監(jiān)測體系，也沒有明確職能部門進行具體負責監(jiān)測管理，也就出現(xiàn)了“誰也想管，誰也在管，誰也沒管”的局面，監(jiān)督管理體制遲遲沒有建立起來。
其次，各地不僅在政府層面上設(shè)立總體性融資平臺發(fā)債，還分領(lǐng)域、分部門、分行業(yè)設(shè)置了眾多政府性融資機構(gòu)，導(dǎo)致地方政府將幾乎所有能夠用于抵押或質(zhì)押的資產(chǎn)與收益權(quán)都拿來抵押或質(zhì)押，一度出現(xiàn)了重復(fù)性抵押質(zhì)押現(xiàn)象，并派生出其他一些問題。
由此，加強地方債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測管理，建立健全相關(guān)法規(guī)制度，解決地方債務(wù)存量問題，規(guī)范增量舉債行為，防范可能的風險，是完全必要而積極的，也是必須盡快做好的事宜。
值得提醒的是，對地方債務(wù)機制的規(guī)范管理，應(yīng)本著實事求是的原則，既不否認地方債務(wù)存在的問題，也不應(yīng)擴大化，更不應(yīng)否定地方債務(wù)對我國經(jīng)濟發(fā)展的歷史性重大意義。就目前情況來看，我國地方債務(wù)問題是發(fā)展中的問題，是完全可控的。
在規(guī)范地方債務(wù)的過程中，必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟運行形勢及其對經(jīng)濟政策的總體要求。“地方債務(wù)風險”是一個相對概念，債務(wù)過度與否，是相對于經(jīng)濟總量而言，這又取決于經(jīng)濟增長率。因此，比“地方債務(wù)風險”更大的風險是經(jīng)濟增長幅度的持續(xù)下滑。
化解債務(wù)風險至少有三種可選擇途徑：一是在經(jīng)濟總量既定情況下，縮減債務(wù)規(guī)模，即減分子而分母不動。二是在債務(wù)規(guī)模保持不變的情況下，增大經(jīng)濟總量，使債務(wù)得以緩解，即分子不變加大分母。三是保持債務(wù)增長的一定幅度，但以更大幅度增加經(jīng)濟總量，同樣可以緩釋債務(wù)風險，也就是分子分母都加大，但分母以更大幅度增加。
然而，在加強地方債務(wù)管理的過程中，也產(chǎn)生了一些新的問題：
一是拘泥于“財政賬本”，并沒有從保持國民經(jīng)濟較高增長角度來認識對待地方債務(wù)，妨礙了戰(zhàn)略性前瞻性宏觀經(jīng)濟政策的抉擇。雖然一些地方的政府性債務(wù)問題較為嚴重，但就全國整體而言，遠未到發(fā)生“債務(wù)風險”的地步。應(yīng)主要從如何擴大經(jīng)濟總量（分母）角度來解決，而非一味只盯著債務(wù)（分子）本身。
二是上述工作定位在一定程度上限制了地方政府性債務(wù)融資對經(jīng)濟增長的功能發(fā)揮，與實際經(jīng)濟運行形勢對財政政策的迫切要求不符。無論對地方政府債務(wù)，還是對全國總的政府性債務(wù)而言，經(jīng)濟增幅的持續(xù)下滑才是最大的風險。導(dǎo)致經(jīng)濟面臨下行壓力的一個主要因素是，基礎(chǔ)設(shè)施投資年度增長率持續(xù)多年低于GDP增長率，2021年實際增長率更是成為負數(shù)。而我國基礎(chǔ)設(shè)施投資卻存在著巨大空間，有著強烈的需求。中國自身經(jīng)濟社會發(fā)展實踐已經(jīng)有力表明，基礎(chǔ)設(shè)施投資是經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐力量，地方政府性債務(wù)融資又是這一投資的主體性資金來源。
三是地方政府是我國經(jīng)濟增長的基本引擎所在，在經(jīng)濟增長壓力日益增大并受疫情影響的情況下，盡管地方債務(wù)總體可控，但如果繼續(xù)就地方債務(wù)問題向各級地方政府加碼，將使地方債務(wù)繼續(xù)約束地方財政空間，從而可能影響地方經(jīng)濟增長。
四是基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期長，投資規(guī)模大，大多具有公共性或準公共性，投資回報低且具有較大不確定性，投資回收期長。這些特點決定了基礎(chǔ)設(shè)施項目承擔不起較高成本的融資，資金來源成本應(yīng)盡量要低。換言之，較高融資成本會抑制基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施融資來源主要依靠國家信用和地方政府信用的政府性債務(wù)融資以及開發(fā)性金融支持。中央政府信用顯然優(yōu)于地方政府信用，中央政府發(fā)行國債的成本明顯低于地方政府性債務(wù)融資成本。國債融資應(yīng)當成為支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資的一個主要資金來源，特別是在過去多年我國經(jīng)濟連續(xù)面臨下行壓力、基礎(chǔ)設(shè)施投資相對不足、相當部分地方政府債務(wù)壓力較大卻又亟需擴大社會總需求的情況下，更應(yīng)通過增加發(fā)行國債來為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。然而，由地方政府安排的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，從2007年相對于中央財政支出的7倍左右一路上升到2020年的28倍多。這使地方政府只能越來越依賴擴大債務(wù)來融資，債務(wù)壓力也就不斷加重，并且提高了基礎(chǔ)設(shè)施投資的總體成本水平，反過來又會影響基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，并成為近年來基礎(chǔ)設(shè)施投資連年下滑的因素之一。
仍需適度增長的政府性融資支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資
就我國當前和今后一段時期的總體情況看，即使考慮到有所爭議的 “隱形債務(wù)”，地方債務(wù)規(guī)模也沒有超出合理范圍，包括國債在內(nèi)的全國所有政府性債務(wù)也沒有超出可承受邊界。出于擴大內(nèi)需戰(zhàn)略以促進經(jīng)濟增長的迫切需要，仍然需要適度增長的政府性融資來支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他領(lǐng)域投資。
由于我國經(jīng)濟增長與發(fā)展長期向好的基本面沒有變，我國經(jīng)濟仍然處在一個長期增長軌道或大增長周期之內(nèi)。要使經(jīng)濟保持長期穩(wěn)定增長，還需各種條件的具備，尤其是宏觀經(jīng)濟政策的正確抉擇。對政府性債務(wù)來說，不應(yīng)只是拘泥于短期“財政賬本”來認識對待債務(wù)與政策選擇，要著眼于經(jīng)濟增長和發(fā)展之需。
確保經(jīng)濟以較高速度持續(xù)增長與發(fā)展，應(yīng)當是當前財政政策抉擇的首要目標。“財政可持續(xù)性”取決于較高速度的經(jīng)濟持續(xù)增長與發(fā)展，也只有較高速度的經(jīng)濟持續(xù)增長與發(fā)展，才能確保“財政可持續(xù)性”。如果經(jīng)濟增幅長期連年下滑，這才是最大的“財政風險”。這是認識對待包括地方債務(wù)在內(nèi)的所有政府性債務(wù)的首要前提。
由此，為了能夠切實實現(xiàn)“財政政策適當靠前”，切實通過全力擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資來支撐擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的實施，確保經(jīng)濟以較高速度持續(xù)增長與發(fā)展，以下幾點不可忽視：
一是要從多個角度緩解地方債務(wù)問題，減輕地方政府的壓力，慎重出臺具有緊縮效應(yīng)的有關(guān)地方債務(wù)的政策措施。
二是在對地方債務(wù)摸底查清的基礎(chǔ)上，由各省級政府統(tǒng)籌考慮本省情況，針對那些確實無法自行消解的存量債務(wù)，各省統(tǒng)一上報中央政府，再由中央政府通盤考慮全國情況（特別應(yīng)考慮傾斜于需要振興發(fā)展的諸如東北老工業(yè)基地以及中西部地區(qū)）后，可考慮由中央財政與中央銀行協(xié)商化解。
三是當前我國經(jīng)濟受到了疫情和國際局勢的影響，為了保障擴大內(nèi)需的既定戰(zhàn)略切實落實，應(yīng)考慮對支持基礎(chǔ)設(shè)施投資的增量性地方債務(wù)融資，在進一步適度擴大規(guī)模的同時，調(diào)整地方專項債券發(fā)行管理辦法，可考慮暫時改由中央財政納入國債規(guī)模之中發(fā)行后，按國債發(fā)行利率貸給地方用于特定基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，降低支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資的政府性債務(wù)融資成本。
四是對于各級地方政府所屬城投公司等投融資屬性平臺機構(gòu)的新增債務(wù)，在各地已有統(tǒng)計監(jiān)測管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)本級政府年度基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，核定年度債券發(fā)行和其他形式債務(wù)新增規(guī)模。由于這些機構(gòu)發(fā)行的債券與其他形式債務(wù)最終基本上是由銀行、保險公司等各類金融機構(gòu)認購持有，而且這些平臺實質(zhì)上具有某種程度的金融屬性，因此在壓實省級政府在全省統(tǒng)籌管理責任的同時，將其納入全國垂直設(shè)置的金融監(jiān)管系統(tǒng)予以監(jiān)管，確保債務(wù)融資與項目投資匹配，確保抵押質(zhì)押等信用增級措施的真實性和應(yīng)有覆蓋。
原文鏈接：http://news.10jqka.com.cn/20220712/c640378957.shtml